Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 296/22 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 października 2022r., sygn. akt I SA/Ke 296/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę H. S. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej też: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] maja 2022r., nr [...] w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczyła również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zrzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego błędną subsumpcję, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki powstania po stronie zarządcy drogi publicznej obowiązku odtworzenia istniejącego zjazdu łączącego nieruchomość skarżącej z drogą publiczną, stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do tejże drogi publicznej.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i niepełne uzasadnienie nie pozwalające na pełną kontrolę instancyjną - niepełne odniesienie się do części zarzutów skarżącej, w tym w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych i dokonania ich wykładni wraz z poparciem stanowiska orzecznictwa i doktryny, a także lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów podnoszonych przez skarżącą;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo zaistnienia wskazanych naruszeń prawa procesowego, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenia obu rozstrzygnięć, w szczególności art. 139 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, polegające na odmowie wydania decyzji w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej numer 728 na działkę numer [...] położoną w Końskich, w sytuacji, w której to sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania, a mianowicie art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a także art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie zaskarżonym wyrokiem wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego i dowolnej oceny okoliczności sprawy stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] maja 2022r., w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej stwierdził, że decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wniosek skarżącej z 16 kwietnia 2015r. w przedmiocie zaprojektowania i wykonania przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach zjazdu był spóźniony, co skutkowało jego nieuwzględnieniem. Jednocześnie w ocenie Sądu I instancji SKO rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach z [...] lutego 2022r., umarzającej postępowanie w przedmiocie zaprojektowania i wykonania przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr 728 na działkę [...] w m. Końskie prawidłowo uchyliło tę decyzję i odmówiło skarżącej wydania decyzji w sprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

W skardze kasacyjnej w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 139 k.p.a.

Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w świetle akt sprawy.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżąca wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Na wstępie należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i niepełne odniesienie się do części zarzutów skarżącej, w tym w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych i dokonania ich wykładni wraz z poparciem stanowiska orzecznictwa i doktryny, a także lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów podnoszonych przez skarżącą.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska Sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle poważne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się także w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 26 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

Naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w pozbawieniu jej prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co miałoby również wskazywać na naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 139 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. Z faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję z 21 lutego 2022r. Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach umarzającą postępowanie w przedmiocie zaprojektowania i wykonania przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr 728 na działkę [...] w m. Końskie i odmawiając wydania decyzji w sprawie nie można wywodzić, że została naruszona zasada wynikająca z art. 15 k.p.a.

Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy nie naruszył zakazu reformationis in peius. Sytuacja prawna skarżącej nie uległa pogorszeniu w stosunku do ukształtowanej decyzją organu I instancji. Należy zauważyć, że organy obu instancji rozpoznały sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści praw i obowiązków, których adresem jest strona oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji rozpatrywały sprawę mając na względzie ten sam stan faktyczny i prawny. Ramy materialnoprawne niniejszej sprawy wyznaczały przepisy art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. Przepisy te określają dwa różne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu, w tym stanowią na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Z kolei przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. wskazuje na sytuację szczególną, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi, tj. przebudowy drogi. Przepisy te determinowały zakres przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Jego wynik potwierdził brak okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby zastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., co implikowało decyzję o odmowie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 na działkę ew. nr [...] w Końskich.

W żadnej mierze też zaskarżona decyzja nie pogorszyła sytuacji prawnej strony, ani bowiem decyzja organu I instancji, ani II instancji nie kreuje żadnych uprawnień. Tym samym nie mogło dojść do eksponowanego w skardze kasacyjnej naruszenia zakazu wyrażonego w art.139 k.p.a.

Tym samym słusznie WSA zaakceptował stanowisko Kolegium, które prawidłowo zreformowało rozstrzygnięcie organu I instancji, działając w warunkach przepisu art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które przeprowadzono zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Zwrócić też należy uwagę, że mapa z 2009r. nie potwierdza istnienia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 728 (przed jej przebudową) na działkę skarżącej.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że WSA, oddalając skargę, nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a.

Brak podważenia stanu faktycznego w sprawie skutkować musi z kolei uznaniem za niezasadne zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w pkt I. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej skardze kasacyjnej, tj. art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego błędną subsumpcję, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki powstania po stronie zarządcy drogi publicznej obowiązku odtworzenia istniejącego zjazdu.

Błędne zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego polega na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego. Dlatego, gdy skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jak miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną uznając zarzuty w niej zawarte za nieuzasadnione.