II OSK 1047/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2025-04-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1329/24	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 8, art. 11, art. 61a § 1, art. 77, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 725; art. 53 a lub art. 72a; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 119 pkt 1, aty. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Dnia 24 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/24 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie nr 715/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. znak WOB.7722.86.2023.PWOL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. D. na postanowienie nr 715/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. znak WOB.7722.86.2023.PWOL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. D. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istniejący na działce nr [...] w S. plac składowy o charakterze stałym (służący do magazynowania fosztów – desek), wykorzystywany stricte w ramach działalności zakładu Z. G., nie narusza obowiązujących przepisów, tj. ustawy Prawo budowlane.

W dniu 12 stycznia 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na powyższej działce.

Następnie, w dniu 3 marca 2023 r. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wydano postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie.

Organ odwoławczy, po rozpoznaniu złożonego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w orzecznictwie istnieje rozbieżność co do tego, czy postępowanie legalizacyjne, prowadzone w oparciu o art. 53 a lub art. 72a Prawa budowlanego, a którego wszczęcia domagał się skarżący, może być wszczęte wyłącznie z urzędu, czy też na wniosek.

Organ opowiedział się za koncepcją, zgodnie z którą postępowanie to może być prowadzone wyłącznie z urzędu.

W świetle powyższego, w sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 kpa. Organ wyjaśnił jednocześnie, że wniosek w tym zakresie nie jest pozbawiony jakichkolwiek skutków, może on bowiem stanowić sygnalizację dla organu, a jego autor może być stroną w postępowaniu toczącym się z urzędu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie wydawane w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. stanowi akt formalny, a nie merytoryczny. W związku z tym organ nie rozstrzyga w nim co do istoty sprawy, ani nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił części argumentów zawartych w zaskarżonym postanowieniu, odnoszących się merytorycznie do sprawy, czy ewentualnego przyznania wnioskodawcy statusu strony, gdyż z uwagi na formalny charakter postępowania są one zbędne.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania stwierdzono, że bezpodstawnym jest odnoszenie się do argumentów dotyczących meritum sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest również weryfikacja zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu.

Skargę na powyższe postanowienie złożył J. D., zarzucając naruszenie:

1. art 8 K.p.a. i art 11 K.p.a. poprzez aprioryczne zaaprobowanie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji wyrażające się w lakonicznym wskazaniu, że zaskarżone postanowienie PINB w ustalonym stanie sprawy (w oparciu o art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane) jest zasadne, podczas gdy z treści uzasadnienia postanowienia obydwu organów nie wynika, że organ I instancji podjął w sposób rzetelny czynności kontrolne placu składowego, parkingu ale przede wszystkim placu również o przeznaczeniu manewrowym dla pojazdów ciężarowych, nie wyjaśniając motywów swego rozstrzygnięcia;

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez aprioryczne zaaprobowanie stanowiska organu I instancji wyrażającego się w lakonicznym stwierdzeniu, że z przeprowadzonych oględzin nie wynikało, żeby na działce prowadzone były roboty budowlane polegające na utwardzaniu nawierzchni celem składowania materiałów, podczas gdy w rzeczywistości organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy - nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, bowiem w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nawet nie wspomina, że na plac pełniący funkcję placu składowego o charakterze stałym - na który regularnie dowożony jest przez samochody ciężarowe materiał drzewny (który jest wyładowywany i składowany) jest również siła rzeczy placem manewrowym przeznaczonym dla wielkogabarytowych samochodów ciężarowych, które zarówno po dostarczeniu towaru, jak i po jego rozładunku manewrują na utwardzonej części placu - a przy tym generują dokuczliwy hałas, który wpływa negatywnie na życie mieszkańców;

3. art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i w zw. z art 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia tj.:

– pominięcie w jego treści wyjaśnienia skarżącemu kwestii braku podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego, a skupienie się wyłącznie na wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawa budowlanego dotyczącego wszczęcia postępowania przez organ budowlany wyłącznie z urzędu;

– zupełne przemilczenie faktu, że stały plac składowy - o którego kontrolę skarżący wnosił - spełnia również (w części utwardzonej) funkcję placu manewrowego dla samochodów ciężarowych dostarczających materiały drzewne do zakładu produkcyjnego, fakt ten ma zaś uciążliwy wpływ na życie mieszkańców, których domy mieszkalne znajdują się w obszarze oddziaływania ww. placu;

– zaniechanie wskazania przez organ w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe;

4. art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez (w ocenie skarżącego) podpisanie postanowienia przez osobę nieposiadającą uprawnienia do załatwienia przedmiotowej sprawy – do wydania decyzji w trybie odwoławczym tj. Kierownika Zespołu Postępowań Odwoławczych oraz przeprowadzenie w dniu 12 stycznia 2023 r. kontroli na placu składowym, manewrowym i parkingowym przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nieposiadających stosownego upoważnienia;

5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy rzetelnie dokonane oględziny placu i ustalenie jego wszystkich funkcji, które on spełnia tj. stałego składowiska materiału drzewnego, parkingu i placu do zawracania samochodów ciężarowych (manewrowego) stricte związanego z działalnością zakładu [...] (tj. placu jako urządzenia technicznego związanego z obiektami budowlanymi ww. zakładu) powinny skutkować wszczęciem postępowania naprawczego przed organ nadzoru budowlanego I instancji.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie nr 715/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 61 § 1 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 kpa, będącym podstawą prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania mającego na celu zweryfikowanie, czy wskazany przez niego plac składowy spełnia warunki ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., zwanej dalej P.b.). Zgodnie natomiast z art. 53a § 1 tej ustawy, postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy – wszczyna się z urzędu. Zgodnie z art. 72a z urzędu wszczyna się również postępowania dotycząca okresowych kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 62 ust. 3), usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym (art. 66 ust. 1), nakazu rozbiórki (art. 61 ust. 1) i opróżnienia budynku (art. 68) oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4).

Organ odwoławczy argumentował, że skoro wszystkie powyższe postępowania wszczynane są z urzędu, wniosek w tym zakresie jest niedopuszczalny pod względem przedmiotowym, co pociąga za sobą konieczność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 kpa, a powyższe stanowisko Sąd w całości podziela.

Sąd wskazał, że kwestia dopuszczalności wszczęcia powyższych postępowań na wniosek nie jest jednoznacznie oceniana w orzecznictwie. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie. Zwolennicy jednego z tych poglądów stoją na stanowisku, że przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 P.b., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co – zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie II OSK 2168/21 oraz z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 76/22).

Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a P.b. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., w sprawie II OSK 2827/21 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 roku, w sprawie II OSK 440/22). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem tego poglądu jako słusznego przemawia ratio legis dodania do ustawy ww. przepisu. Ustawodawca w art. 61 § 1 K.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze obowiązywała również na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 K.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby (przy wykładni takiej jak została dokonana przez Sąd pierwszej instancji) de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek.

Taka wykładnia omawianego przepisu wynika dodatkowo z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian, w którym wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50).

Za taką interpretacją ww. przepisu opowiadają się też autorzy komentarzy do ustawy Prawo budowlane. Taką wykładnię zaproponowano bowiem zarówno w "Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego" (10. Wydanie C.H. Beck str. 638 i n.) jak i w "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany" Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) (Opublikowano: LEX/el. 2023) oraz w "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego (Opublikowano: WKP 2022).

W przedmiotowej sprawie Sąd podzielił zatem stanowisko, wyrażone również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym postępowania, o których mowa w art. 53a i art. 72a P.b. mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu, podzielając tym samym linię orzeczniczą wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 2827/21 oraz 25 lipca 2023 r. w sprawie II OSK 814/22.

Powyższa wykładnia nie oznacza zupełnej bezskuteczności wniosku skarżącego. Może on bowiem stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, co – jak wynika z akt administracyjnych – miało miejsce w niniejszej sprawie, w dniu 3 marca 2023 r. przeprowadzono bowiem kontrolę na wskazywanym przez skarżącego placu, choć nie doprowadziła ona finalnie do wszczęcia postępowania z urzędu.

Skoro zatem skarżący nie miał prawa do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, konieczną była odmowa wszczęcia tego postępowania, ziściła się bowiem przesłanka "innej ważnej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a.

Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, postanowienie to – mające charakter formalny – nie wymagało badania meritum sprawy i rozpatrywania wszystkich argumentów zażalenia, mających na celu wykazanie nieprawidłowości dotyczących wskazanego placu składowego. Z tego też względu bezzasadne okazały się zarzuty skargi, w których skarżący wskazywał na brak dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nie była merytoryczna ocena przedmiotowego placu pod kątem jego zgodności z przepisami budowlanymi, lecz wyłącznie stwierdzenie, że skarżący nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania.

Z tego względu bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 8, art. 11, art. 7 i art. 77 K.p.a. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, skoro organ nie miał obowiązku wszczynać postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, to tym bardziej nie można stawiać mu zarzutu braku przeprowadzenia wskazywanych przez skarżącego czynności dowodowych, które przeprowadza się dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania. Jak wskazano powyżej, wniosek skarżącego zainicjował czynności organu w postaci kontroli placu. Były to jednak czynności mające na celu zbadanie, czy zasadne jest wszczęcie postępowania z urzędu, a prawidłowość poczynionych tam ustaleń, oraz rzetelność tej kontroli wykracza poza zakres kontroli postanowienia w przedmiotowej sprawie, która to kontrola ograniczała się do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia pod względem formalnym.

Oddaleniu podlegały również zarzuty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., nie jest bowiem prawdą, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia było niekompletne i nie wyjaśniało przesłanek rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, uzasadnienia spełniało wszelkie wymagania i w sposób jasny i wyczerpujący przedstawiało tok rozumowania organu, wraz z przytoczeniem adekwatnego orzecznictwa. Fakt, że rozstrzygnięcie nie odpowiadało oczekiwaniom skarżącego nie świadczy o wadliwości uzasadnienia.

Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez podpisanie postanowienia przez osobę nieposiadającą uprawnienia do załatwienia przedmiotowej sprawy. Jak wynika z postanowienia, zostało ono wydane przez Kierownika Zespołu Postępowań Odwoławczych, który działał z upoważnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższy sposób działania jest w pełni uprawniony. Jak stanowi art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł J. D. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 119 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a następnie oddalenie skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024 r., znak: WOB.7722.86.2023.PWOL na skutek apriorycznego przyjęcia przez Sąd za organem, że zaskarżone postanowienie "mające charakter formalny nie wymagało badania meritum sprawy i rozpatrywania wszystkich argumentów zażalenia, mających na celu wykazanie nieprawidłowości dot. wskazanego placu składowego z uwagi na brak legitymacji skarżącego do żądania wszczęcia postępowania w sytuacji gdy skarżący był uprawniony do czynnej obrony swoich praw przed Sądem - wykazywania na rozprawie (w jego ocenie) nierzetelnie przeprowadzonej przez organ kontroli na placu składowym (kontroli wybiórczej, powierzchownej skutkującej wadliwie ustalonym stanem faktycznym), a tym samym dowodzenia braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania zarówno na wniosek skarżącego jak i z urzędu;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku - brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z podniesionych przez skarżącego zarzutów względem wydanej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzji na skutek bezkrytycznego przyjęcia za ww. organem, że zaskarżone postanowienie nie wymagało badania meritum sprawy i rozpatrywania wszystkich argumentów zażalenia mających na celu wykazanie nieprawidłowości dotyczących placu składowego - w sytuacji gdy organ odmawiając wszczęcia postępowania zobowiązany był wyczerpująco uzasadnić swoje odmowne zawierając w nim własną weryfikację faktów powoływanych przez skarżącego, który powołuje się na własny interes prawny (takie stanowisko wyraził: wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 735/23, orzeczenia-nsa.pl);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie żądania skarżącego (na podstawie złożonego wniosku) o jakim mowa w art. 53a Prawa budowlanego jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie z urzędu podczas gdy postępowanie to w świetle przeważającej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny jest postępowaniem wszczynanym również na wniosek, gdy wnioskodawca posiada- niewątpliwy interes prawny i poszukuje ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), a więc w sytuacji gdy prowadzone roboty budowlane odbywają się z naruszeniem ustawy;

4. art. 53a Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie wadliwe przyjęcie - które zostało oparte na li tylko poglądzie przyjętym spośród dwóch odmiennych linii orzeczniczych sądów administracyjnych, że " ...postępowania, o których mowa w art. 53a i art. 72a P.b. mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu" w sytuacji gdy przyjmując taki punkt widzenia strona mająca interes prawny byłaby pozbawiona w sposób absolutny i całkowity możliwości obrony swoich praw, co byłoby sprzeczne z Konstytucją RP (art. 2).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał niniejszą skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 53a Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że z przepisu tego wynika, iż postępowania, o których mowa w art. 53a i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OSP 2/25, w której wyrażony został pogląd, że:

1. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.

2. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.

W konsekwencji brak jest też podstaw do przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 119 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podstawą rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym przez Sąd I instancji nie był art. 119 pkt 1 P.p.s.a. tylko art. art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.), a zatem skarga mogła być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.