II SA/Lu 438/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-08	
Data wpływu	2009-07-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IIOZ479/10	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118;  art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690;  par. 13 ust. 1 pkt 1 lit. "a"; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, odmówił – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót polegających na przymocowaniu elementów blachy do ogrodzenia, usytuowanego pomiędzy działkami o nr ewid. [...]8/1 i [...]29, położonych w obrębie [...] Z. L., miasto L.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż pismami z dnia 3 i 17 czerwca 2008 r. A. P. wystąpiła o wydanie nakazu usunięcia blaszanego płotu wykonanego w granicy między jej działką nr ewid. [...]8/1a działką sąsiednią nr ewid. [...]29, przy ul. S. [...] w L. W dniu 4 czerwca 2008 r. i 19 września 2008 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że na działce nr ewid. [...]29 zlokalizowane jest ogrodzenie z siatki na słupach stalowych o wysokości 1,5 m, do którego od strony działki nr ewid. [...]29 na długości ok. 12,6 m przymocowane zostały za pomocą połączeń drutów miedzianych elementy z blachy trapezowej o wysokości ok. 2,1 m. Blacha trapezowa, zdaniem organu, przymocowana została stabilnie. Wysokość ogrodzenia od strony działki nr [...]8/1wynosi 1,98 m, a blacha wystaje ponad słupki na wysokość ok. 0,48 m. Odległość omawianego ogrodzenia od ściany budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]8/1wynosi 0,74 m. W ocenie organu ogrodzenie to nie narusza obowiązujących w budownictwie warunków technicznych i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Budowa tego ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, gdyż jego wysokość nie przekracza 2,2 m. Brak było więc zdaniem organu podstaw do orzekania w myśl art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. P., domagając się odsłonięcia okien zasłoniętych w wyniku wykonania przez sąsiadów opisanych wyżej robót budowlanych oraz doprowadzenia ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...]8/1 i [...]29 do stanu, który nie będzie stwarzał zagrożenia dla jej zdrowia i życia, a także nie będzie powodował hałasu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 18 maja 2009 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom działki nr ewid. [...]29, przy ul. S. [...]w L., to jest T. W., E. B. i J. C., w terminie do 31 maja 2009 r., obcięcie przymocowanych do ogrodzenia, usytuowanego pomiędzy działkami nr ewid. [...]8/1i [...]29, elementów blachy trapezowej do wysokości nieprzekraczającej 1,84 m.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas postępowania odwoławczego dokonano pomiarów uzupełniających materiał dowodowy, polegających na ustaleniu odległości od poziomu terenu parapetów okien budynku A. P., które są przesłaniane wskazanym wyżej ogrodzeniem. Z pomiarów tych wynikało, że parapety pokoju (pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi) są położone w odległości 1,14 m od poziomu terenu, zatem wysokość przesłaniania (H) spornego ogrodzenia o wysokości 1,98 m wynosi 0,84 m (1,98 m – 1,14 m), zaś odległość ogrodzenia od okien (L) wynosi średnio 0,70 m. Organ drugiej instancji stwierdził, iż stosownie do § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wysokość przesłaniania (H) nie może być większa od odległości ogrodzenia od okien (L). W związku z tym opisane wyżej ogrodzenie należy obniżyć co najmniej o 14 cm.

Zdaniem organu odwoławczego sporne ogrodzenie, wbrew zarzutom skarżącej, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, gdyż blacha przymocowana jest w sposób stabilny do istniejącego wcześniej ogrodzenia z siatki na słupkach metalowych.

Organ podkreślił również, że przepisy powołanego wyżej rozporządzenia nie wskazują dopuszczalnego poziomu hałasu, jaki ewentualnie przy wietrze może wywoływać ogrodzenie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 1 litera "a", "c", "d" i "e" Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że sporne ogrodzenie jest stabilne i nie stwarza zagrożenia oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest: § 41 ust. 1, poprzez uznanie, że sporne ogrodzenia nie stwarza zagrożenia dla ludzi, § 13 i § 57, poprzez uznanie, że obcięcie blachy o 14 cm doprowadzi ogrodzenie do stanu zgodnego z prawem i § 323, poprzez uznanie, że przepisy rozporządzenia nie normują hałasu, jaki przy wietrze może wytwarzać ogrodzenie oraz

2) prawa procesowego, to jest art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez naruszenia zasad zawartych w tych przepisach, art. 35 § 3 k.p.a., poprzez uchybienie terminowi do załatwienia sprawy.

Skarżąca zarzuciła, że właściciele sąsiedniej działki zasłonili 60% okien w pokoju od strony zachodniej, który do tej pory był najkorzystniej nasłonecznionym pomieszczeniem w należącym do niej budynku mieszkalnym. Słupki stalowe w ogrodzeniu do, których przymocowano blachę są za krótkie i zbyt słabe, by zapewnić stabilność ogrodzenia. Stanowiąca cześć tego ogrodzenia blach trapezowa przy najmniejszym podmuchu wiatru obija się o słupki, podmurówkę i siatkę wywołując hałas. Taka konstrukcja omawianego ogrodzenia, zdaniem skarżącej, zagraża w sposób oczywisty jej zdrowiu i życiu. Do skargi dołączyła skarżąca płytę CD zawierająca 2 zdjęcia ogrodzenia oraz film.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji należycie wyjaśnił wszystkie okoliczności i ustalił stan faktyczny zgodny z rzeczywistością oraz – wobec naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji – uchylił decyzję tego organu i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa ogrodzeń, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy, nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3).

Budowa ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...]8/1i [...]29 przy ul. S. w L. nie wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż nie jest ono usytuowane od strony miejsc wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, a jego wysokość wynosi 1,98 m.

W tej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy obiekt ten nie narusza innych przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie".

W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2).

Stosownie do powołanego § 13 ust. 1 pkt 1 litera "a" rozporządzenia wysokość przesłaniania nie może zatem być większa od odległości obiektu przesłaniającego od okien pomieszczenia przesłanianego.

Z prawidłowych ustaleń organu drugiej instancji, nie kwestionowanych przez skarżącą, wynika, że parapety pokoju, usytuowanego od strony ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...]8/1i [...]29 przy ul. S. w L., są położone w odległości 1,14 m od poziomu terenu. Wysokość przesłaniania spornego ogrodzenia o wysokości 1,98 m wynosi więc 0,84 m (1,98 m – 1,14 m). Organ ten ustalił również, iż odległość ogrodzenia od okien wynosi średnio 0,70 m.

Z pomiarów tych wynika, że wysokość przesłaniania ogrodzenia jest większa od odległości tego ogrodzenia od okien w budynku skarżącej o 0,14 m (0,84 m – 0,70 m). Oznacza to, iż opisane wyżej ogrodzenie należało obniżyć co najmniej o 0,14 m w celu doprowadzenia go do zgodności z powołanymi przepisami rozporządzenia.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, organ nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia, że roboty budowlane (nie podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszeniu) zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach rozporządzenia, nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Decyzja, o jakiej mowa w omawianym przepisie, ma charakter związany, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w tym przepisie, ma prawny obowiązek wydania decyzji nakazującej doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zasadnie zatem zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 20 lutego 2009 r. i nakazano współwłaścicielom działki nr ewid. [...]29, przy ul. S. w L., T. W., E. B. i J. C., obcięcie przymocowanych do ogrodzenia, usytuowanego pomiędzy działkami nr ewid. [...]8/1 i [...]29, elementów blachy trapezowej do wysokości nieprzekraczającej 1,84 m.

Wbrew zarzutom skarżącej, nie narusza prawa zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż omawiane ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a tym samym nie narusza § 41 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił w sposób należyty tę okoliczność i ustalił, że sposób przymocowania blachy trapezowej do istniejącego wcześniej ogrodzenia z siatki na słupkach metalowych pomiędzy działkami nr ewid. [...]8/1 i [...]29 nie świadczy o tym, że ogrodzenie to stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.

Prawidłowo stwierdził również organ odwoławczy, że przepisy rozporządzenia nie wskazują dopuszczalnego poziomu hałasu, jaki ewentualnie przy wietrze może wywoływać ogrodzenie. W szczególności podstawy takiej nie daje powołany przez skarżącą § 323 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach (ust. 1). Przepis ustępu drugiego § 323 wyszczególnia rodzaje hałasu, przed którymi chronić należy pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej.

Przepis § 323 zawiera zatem nakaz projektowania i budowy budynków oraz urządzeń związanych z budynkami w sposób zapewniający ochronę przed różnego rodzaju hałasami, nie wskazuje natomiast dopuszczalnego poziomu hałasu i nie daje podstaw do wydania przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki ogrodzenia, wytwarzającego określonego rodzaju hałas.

Ubocznie jedynie podnieść należy, iż przepisy dotyczące ochrony przed hałasem zawarte są w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). O ile zatem skarżąca uważa, że ogrodzenie wywołuje hałas, to może zwrócić się o wszczęcie postępowania w tym zakresie przez właściwe organy, o jakich mowa w tej ustawie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 81 k.p.a., wskazać należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157 oraz glosa W. Tarasa do tego wyroku, OSP 2007, nr 3, poz. 26).

Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazała ona, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu czy wskazania nowych dowodów. Podnieść również należy, że organ pierwszej instancji umożliwił skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy podkreślić, iż są one bezzasadne. W toku postępowania nie uchybiono przepisowi art. 8 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez organ drugiej instancji, a Sąd dopatrzył się naruszeń prawa w tym zakresie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie sąd nie dopatrzył się również uchybień przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca w toku postępowania nie zarzucała organom administracji opieszałości w załatwieniu sprawy, gdyż nie składała zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o jakim mowa 37 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.