Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. B. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/2024 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2025 r. sygn akt VII SA/Wa 496/25 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojeowdy Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2024 r., nr 1673/OPO/2024 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/2024 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 496/25, oddalił skargę A. B. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojeowdy Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2024 r., nr 1673/OPO/2024 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarzając go w całości. W skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o wstrzymanie przez Sąd w całości na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wykonania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wzruszona. W wyniku intesywnie prowadzonej inwestycji powstaje obiekt budowlany, który w ocenie skarżącego nie spełnia warunków technicznych, przepisów prawa budowlanego oraz jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także narusza jego prawo własności. Skarżący podnosi, że inwestycja narusza przepisy przeciwpożarowe i ewentualmy pożar w inwestycji jest zagrożeniem realnym i obiektywnie możliwym. Skarżący wskazywał organom i Sądowi I instancji na to zagrożenie wielokrotnie ale bezskutecznie. Na potwierdzenie swoich twierdzeń zlecił wykonanie ekspertyzy przez obiektywnego rzeczoznawcę, której wyniki potwierdziły jego spostrzeżenia. Inwestycja powstaje niezgodnie z warunkami technicznymi dotyczącymi domów jednorodzinnych, co jest niezgodne z przepisami odnośnie do ochrony przeciuwpożarowej. Zastosowanie do niej powinny znaleść przepisy odnoszące się do ochrony przeciwpożarowej dla budynków wielorodzinnych, gdyż powstająca inwestycja jest właśnie taką zabudową. Dalej skarżący przytoczył wnioski z ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych (istotne niezgodności projkeytowe i wykonawcze w zakresie wydzielenia przeciwpożarowego poszczególnych budynków: ściany oddzielenia przeciwpożarowego niewystarczająco zostały wysunięte poza lico elewacji (§ 235 ust. 2 r.w.t.), brak pasów elewacyjnych o wymaganej klasie EI 60, zastosowanie materiałów palnych (styropianu) w miejscach, gdzie wymagane są materiały niepalne). Niezgodności te występują na poziomie parteru, piętra i dachu. W ekspertyzie wskazano też, że brak jest ciągłości pionowego wydzielenia budynków od fundamentu do przekrycia dachu, w tym brak dylatacji konstrukcyjnych na poziomie wieńców oraz wykonano wspólne elementy kostrukcyjne ponad ścianami oddzielenia pożarowego. Analiza stwierdza, że nie można uznać poszczególnych segmentów za odrębne budynki w rozumieniu § 210 r.w.t., co skutkuje koniecznością traktowania całości jako jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, do którego odmienne są wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej, wyposażenia w urządzenia przeciwpożarowe oraz parametry ewakuacyjne, które nie zostały uwzględnione w projekcie. Deklarowana w części opisowej projektu klasa nierozprzestrzeniania ognia (NRO) oraz odporność ogniowa EI 30 konstrukcji i przekrycia dachu nie znajdują potwierdzenia w czesci rysunkowej ani w zstosowanych rozwiazaniach technicznych. Brak deskowania oraz niepotwierdzona impregnacja elementów drewnianych powodują, ze dach nie spełnmia wymaganej klasy odporności ogniowej. Analiza zwraca także uwagę, że nieprzeanalizowano usytuowania projketowanych budynków względem istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Istniejący budynek usytuowany w ostrej granicy działki i wykonany cześciowo z materiałów o niepotwierdzonej klasie NRO, powoduje konieczność zastosowania zwiększonych odległości pożarowych lub odpowiednich ścian oddzielenia przeciwpożarowego w nowoprojketowanym budynku.

Skarżący podnosi, że brak uzgodnienia przedmiotowego projketu przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych nie zdejmuje konieczności zaprojektowania i wybudowania go w sposób zapewniajacy bezpieczeństwo pożarowe.

Z powyższych względów skarzący uważa, że uzasadniony jest jego wniosek o wstrzymanie wykonania pozwoelnia na budowę. Znacznej szkody skarżący upatruje w narażeniu mienia i życia. Niemożliwe do odwrócenia skutki mogą powstać w przypadku powstania pożaru, który w takiej sytuacji rozprzestrzeni się w szybszy sposób, niż gdyby zastosowano konieczne normy w tym zakresie, zapewniające bezpieczeństwo pożarowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/24 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podlegał oddaleniu albowiem zakresem tego wniosku nie objęto ani zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego ani poprzedzajacej ją decyzji Starosty Legionoowskiego z 30 października 2024 r. znak: WA.6740.497.2024.MJ2/AK o odmowie uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w prowadzonym postępowaniu o wznowienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przepis ten znajduje zastosowanie również na etapie wniesienia skargi kasacyjnej od zapadłego w sprawie wyroku przed Sądem I instancji.

Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonego do sądu aktu, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy.

Podkreślić jednak należy, iż dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest zatem możliwe wstrzymanie wykonania tak aktu organu I instancji, jak i innych aktów wydanych przez ten organ w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu, który jest decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący nie domagał się wstrzymania wykonania aktu objętego złożoną przez niego skargą, tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2024 r. wydanej w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępownia. Zażądał on zastosowania opisanej formy tymczasowej ochrony sądowej wobec aktu wydanego przez organ I instancji w trybie zwykłym, tj. decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/2024 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe uwzględnienie żądania strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 61 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zob. przykładowo postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/24 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wynika z tego jednoznacznie, że skarżący domaga się wstrzymania wykonania jedynie ostatecznej decyzji organu I instancji wydanej w trybie zwykłym, a zakres wniosku nie obejmuje decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym. Podkreślić należy, iż nieuwzględnienie lub też brak wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji uniemożliwia Sądowi rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Legionowskiego z dnia 7 maja 2024 r., nr 512/24 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, bowiem Sąd może na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.

Jednocześnie należy zauważyć, że podstawą do wydania zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie postępowania wznowieniowego było ustalenie przez organy we wznowionym postępowaniu, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym strony postępowania o pozwolenie na budowę w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu prawnego z dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Dz. U. z 2023 r., poz. 682) w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Ustalono bowiem, że planowana inwestycja nie powoduje prawnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącego, która nie należy do obszaru odziaływania inwestycji wyznaczonego na podstawie przepisów odrębnych. Zatem podstawę odmowy uchylenia decyzji stanowiła kwestia procesowa brak statusu strony postępowania a nie ocena organów o braku wadliwości inwestycji, którą kwestionuje skarżący.

Organy wydając zaskarżoną decyzję wbrew twierdzeniom skarżącego nie dopatrzyły się w szczególności naruszenia przez inwestycję przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Stwierdzono, że realizacja spornej inmwestycji nie wpływa na warunkli ochrony przecowpożarowej (przepis § 271 i inne r.w.t.) albowiem budynek skarżącego znajduje się w dalszej odległości niż 8 m od inwestycji, wszystkie elementy budynków nie rozprzestrzeniają ognia, budynki zaprojektowano z elementów budowlanych posiadających klasę odporności ogniowej równą lub większą niż wymagana, ściany zewnętrzne maja wymaganą odporność ogniową a ściany między lokalami posiadaja ściany ppoż REI60. Nie wchodząc zatem w kwestie materialnoprawne zarezerwowane do rozstrzygnięcia dla Sądu podczas rozpoznania skargi, a które nie mogą stanowić przedmiotu oceny podczas rozpatrywania wniosku o wstrzymanie, NSA uważa, że skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji będzie pozbawienie skarżącego statusu strony i możliwości skutecznego kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wykazano we wniosku dlaczego brak statusu strony w sytuacji skarżącego prowadziłby do zagrożenia znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami.

Jeśli inwestycja nie powoduje zagrożeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej i dlatego skarżący nie ma podstaw do powołania się na swój interes prawny, to kwestionując we wniosku o wstrzymanie takie stanowisko organów i sądu skarżący nie wskazuje na przesłanki wstrzymania a jedynie na wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy. Same jednak wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadniają przyjęcia, że skarżącemu grozi znaczna szkoda czy trudne do odwrócenia skutki. Nie można uznać, że wadliwa w ocenie bezpieczeństwa pożarowego inwestycji decyzja, jak widzi to skarżący zagraża jemu znaczną szkdą czy trudnymi skutkami skoro jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania tej inwestycji, w tym z uwagi na obowiązujące przepisy przeciwpożarowe.

Wskazywana wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia wstrzymania wykonania bowem wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest to wstrzymanie o jakim mowa w art. 152 § 1 K.p.a., gdzie mowa jest o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.