Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1221/2023/4032/ w przedmiocie dodatku węglowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 9 marca 2023r. nr SKO.PSW/41.5/1221/2023/4032/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z 19 stycznia 2023r. nr [...] odmawiającą skarżącemu P. S. przyznania dodatku węglowego.

Z akt sprawy wynika, że 30 listopada 2022r. skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego.

W związku z wnioskiem organ przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego sporządził protokół i kwestionariusz notatki służbowej.

Z protokołu wynika, że w obu lokalach mieszkalnych znajdują się kuchnie i łazienki, każdy z nich posiada trzy pokoje, każdy z lokali ma też odrębny licznik na energię elektryczną. W druku formularza znajduje się pkt 2 w brzmieniu "w budynku znajduje się klatka schodowa, z której wchodzi się do odrębnych lokali mieszkalnych", przy czym nie zaznaczono żadnej opcji, ani TAK, ani NIE. Jest też pkt 3. "w budynku wejścia do lokali mieszkalnych są odrębne, do każdego z lokali wchodzi się oddzielnie z zewnątrz budynku"; tutaj zaznaczono już NIE. W adnotacjach pracownika socjalnego wskazano, że "wejściem głównym z zewnątrz budynku wchodzimy do przedpokoju jednego z lokali a z niego bezpośrednio do poszczególnych pomieszczeń. Do drugiego lokalu prowadzi wejście z klatki schodowej."

Natomiast w kwestionariuszu notatki służbowej stwierdzono, że "Po wejściu do budynku wchodzimy do wiatrołapu, następnie wchodzimy do przedpokoju lokalu znajdującego się na parterze. Z tego miejsca przechodzi się do poszczególnych pomieszczeń tego lokalu, który zamieszkuje ojciec wnioskodawcy. (...). Z przedpokoju na parterze prowadzą schody do lokalu wnioskodawcy. W budynku znajduje się jeden wspólny licznik na energię elektryczną oraz wodę. W podsumowaniu pracownik socjalny stwierdził, że nie można jednoznacznie przyjąć odrębności i niezależności lokali, skoro posiadają one części wspólne, gdyż aby dostać się na piętro, należy przejść przez przedpokój wnioskodawcy.

W odpowiedzi na wezwanie organu pismem z 20 grudnia 2022r. strona wyjaśniła, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu dla obu gospodarstw domowych do 30 listopada 2022r. Przypomniała, że w czasie wizji stwierdzono, że pod wskazanym adresem prowadzone są dwa oddzielne gospodarstwa domowe i każde z nich posiada kuchnię, łazienkę i pokoje. Jest również zainstalowany podlicznik na prąd.

Decyzją z 19 stycznia 2023r. Wójt Gminy J. odmówił przyznania dodatku. Wniosek złożony przez stronę jest kolejnym dotyczącym tego samego adresu. Powołując się na ustalenia wizji lokalnej stwierdził, że do przeprowadzenia wywiadu zostały udostępnione obydwa lokale, strona posiada odrębną kuchnię i łazienkę, ale nie posiada odrębnego wejścia do lokalu, gdyż z przedpokoju lokalu na parterze schody prowadzą na piętro do lokalu wnioskodawcy, wobec czego nie można stwierdzić, że lokal wnioskodawcy jest odrębny i niezależny.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 107 § 1 ust.6 Kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego dla stwierdzenia, że nie można uznać, iż lokal skarżącego funkcjonuje jako samodzielny i niezależny oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu strona stwierdziła, że ustawa o dodatku węglowym nie definiuje pojęcia "odrębny lokal" ani nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawnych. Z tego strona wywodzi, że to organ administracji ma ocenić czy dany lokal spełnia taką przesłankę, przy czym w razie wątpliwości winny one być rozstrzygnięte na korzyść strony, gdyż w tym wypadku nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron ani interesy osób trzecich. Natomiast ratio legis ustawy jest zrekompensowanie gospodarstwom domowym zwiększonych wydatków związanych z drastycznym wzrostem cen paliw. Zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność wynikającą z wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że do oględzin udostępniono dwa lokale (co wskazuje na ich odrębność), a następnie stwierdzono, że nie są one samodzielne. Natomiast istnienie wspólnej klatki schodowej nie jest wystarczającą przeszkodą do uznania samodzielności lokali.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na treść art. 2 ust. 3c ustawy stwierdziło, że skoro ustawodawca jako przesłankę przyznania dodatku wskazał brak możliwości ustalenia odrębnego adresu do 30 listopada 2022r., to obowiązkiem strony było podjęcie sformalizowanych działań mających to na celu. O braku możliwości dokonania czynności można bowiem mówić dopiero wtedy, gdy próba jej dokonania w ogóle została podjęta, czego strona nie uczyniła. SKO stwierdziło natomiast, że wywiad środowiskowy "potwierdza ustalenia dokonane przez organ I instancji o zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach dwóch gospodarstw domowych".

Na tę decyzję strona wywiodła skargę do WSA. Zarzuciła decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym poprzez przyjęcie, że w celu wykazania niemożności ustalenia odrębnych adresów dla poszczególnych gospodarstw domowych, konieczne jest podjęcie sformalizowanej próby nadania tego numeru, podczas gdy ustawa o dodatku nie precyzuje w żaden sposób przyczyny braku możliwości ustalenia odrębnego adresu;

- niezastosowanie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021r. w sprawie ewidencji ludności, ulic i adresów, co doprowadziło do braku uznania przez organy, że nie było możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, a wobec spełnienia warunku odrębności, spełniony został także warunek niemożliwości ustalenia odrębnych adresów;

- naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego polegający na pominięciu oświadczenia strony o niemożności ustalenia odrębnych adresów dla poszczególnych gospodarstw domowych, co doprowadziło organ do uznania, że nie podjął on tej inicjatywy, podczas gdy skarżący miał świadomość, że nie jest to możliwe.

W związku z tym strona wniosła o uchylenie decyzji i decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 2 ust. 3a-3d ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023r., poz. 1630), która weszła w życie 12 sierpnia 2022r., a ust. 3c i 3d został dodany na mocy nowelizacji, która weszła w życie 3 listopada 2022 r. (ustawa z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz.U. z 2022 r. poz. 2236).

Zgodnie z art. 2 ustawy:

3a. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.

3b. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.

3c. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.

3d. W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową.

Odnosząc powyższe regulacje do przedstawionego stanu faktycznego Sąd uznał, że w sprawie nieprawidłowo organy uzależniły przyznanie wnioskowanego świadczenia od wymogu, który nie został wyartykułowana przez ustawodawcę. Podkreślić bowiem należy, że w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia "formalnych kroków" prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Ustawodawca nie wymaga też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu (patrz wyrok WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r., sygn. II SA/Gl 474/23; wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 966/23 i przywołane w nim orzeczenia – dostępne CBOSA). Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja, na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie 3 listopada 2022 r.

W ocenie sądów administracyjnych – którą skład orzekający w pełni podziela - wykazanie spełnienia omawianej przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c ustawy, tj. braku możliwości ustalenia do dnia 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych może nastąpić również poprzez złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia w tym zakresie (tak wyrok WSA w Gliwicach z 17 października 2023 r., sygn. II SA/Gl 1085/23 i wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 966/23 wraz z przywołanymi w nich orzeczeniami – dostępne CBOSA). Organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego. Wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (patrz wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23 – dostępny jw.). Strona takie oświadczenie złożyła w piśmie z 20 grudnia 2022r. (zał. 7 w aktach administracyjnych), zatem SKO dysponowało nim już w dacie wydania zaskarżonej decyzji i winno było je uwzględnić.

Sytuacja mieszkaniowa w Polsce i przez wiele lat nawarstwiające się braki w tym zakresie są notoryjnie znane. Powszechnie występuje sytuacja, gdy w budynkach pierwotnie pomyślanych jako jednorodzinne mieszkają dwie a nawet więcej rodzin. Również w przedmiotowej sprawie w budynku jednorodzinnym (co wynika z protokołu oględzin) prowadzone są dwa gospodarstwa domowe. Natomiast wykładnia omawianych przepisów dokonana przez SKO spowodowałaby znaczne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, w tym i kwestii braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r., sygn. II SA/Gl 210/23 – dostępne jw.).

Jeśli zamiarem ustawodawcy byłoby uzależnienie przyznania świadczenia od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów ustawy, a tak się nie stało.

Natomiast odnośnie przesłanki odrębności lokali, która również winna być spełniona dla możliwości przyznania dodatku przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 2 ppsa sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

WSA w Łodzi w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 693/19 stwierdził, że skutek w postaci naruszenia zakazu reformationis in peius może wywołać ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę.

Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy wskazać trzeba, że jakkolwiek podstawą odmowy przyznania dodatku węglowego przez organ I instancji był brak odrębności i niezależności lokali, to organ odwoławczy uznał już, że lokale te są niezależne i prowadzone są w nich odrębne gospodarstwa domowe, co wynika z uzasadnienia zaskrzonej decyzji (str. ostatnia, akapit 2 od góry strony). Zatem Sąd okoliczność tę uznał za przyznaną i zbędne jest badanie tej kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu, gdyż byłoby to działaniem na niekorzyść strony albowiem niosłoby ryzyko, że zostanie ona oceniona odmiennie niż uczyniło to SKO i strona znów otrzyma decyzję odmawiającą wypłaty dodatku węglowego jakkolwiek z innych przyczyn.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów art. 2 ust. 3c i 3d ustawy w zakresie konieczności podjęcia działań faktycznych w celu ustalenia odrębnego adresu dla lokalu, na który skarżący wystąpił z wnioskiem, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.