Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Inspektora Pracy z dnia 2 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 października 2009 r. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] powołując art. 84c ust.10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. .U. Nr 155 z 2007 roku, poz.1095 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 1 pkt.1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz589 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie postanowienia inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia 23 września 2009 roku o rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn:

- niezasadny jest zarzut naruszenia art. 91 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że postanowienia Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy mają walor bezpośredniego stosowania w krajowym porządku prawnym. Bezpośrednie stosowanie postanowień Konwencji Nr 81 wynika wprost z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej , a to z art. 80 ust. 2 pkt.1, art. 82 ust.1 pkt.1, art.83 ust.2 pkt.1, zatem dalsza analiza w zakresie hierarchii źródeł prawa jest zbędna dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Bezspornym jest, że wniesienie sprzeciwu jest prawem przedsiębiorcy, jednak przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie sytuują tego prawa w oderwaniu od zasady sprawnego i nieuciążliwego przeprowadzania kontroli. Art. 27 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązuje podmiot kontrolowany do zapewnienia inspektorowi pracy warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności –nakazuje niezwłocznie przedstawić dokumenty i materiały oraz zapewnić terminowe udzielanie informacji. Cele kontrolującego określone ustawą o PIP i cele kontrolowanego określone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej są w tym zakresie zbieżne, praktyka inspektorska wskazuje, że przy dobrej organizacji pracy żądane dokumenty mogą być dostarczone już w dniu kontroli i następnym. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nie zbadania okoliczności związanych z terminem dostarczenia żądanych dokumentów.

Z tych względów utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 23 września 2009 roku o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem:

- art. 91 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy mają walor bezpośredniego stosowania w krajowym porządku prawnym;

- art. 83 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 16 Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis konwencji jest źródłem wyłączenia ograniczeń czasowych kontroli prowadzonych przez inspekcję pracy,

- art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności leżące po stronie organu kontroli i fakt wnoszenia środków zaskarżenia uzasadniają przedłużenie kontroli.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, iż :

w postanowieniu z dnia 23 września 2009 roku Inspektor Pracy powołuje się na fakt prowadzenia kontroli na podstawie przepisów Konwencji Nr 81 MOP oraz wskazuje, ze przepisy te mają pierwszeństwo przed postanowieniami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie obowiązków nakładanych przez organ kontrolny. Organ wywodzi, że przepisy te w odniesieniu do Inspekcji Pracy są podstawą odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli oraz wyłączają stosowanie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie maksymalnego czasu trwania kontroli.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dz. U. RP stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zatem – nie każda umowa międzynarodowa staje się automatycznie częścią krajowego porządku prawnego i jednocześnie podstawą określenia praw i obowiązków pomiotów prawa krajowego.

Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy nie jest aktem bezpośrednio stosowanym w polskim porządku prawnym, lecz wymaga wydania stosownych ustaw.

Ponadto – zgodnie z brzmieniem zwrotu "zakłady przemysłowe" stosowanie przepisów Konwencji do firmy transportowej jest wątpliwe. W potocznym rozumieniu firma transportowa nie jest zakładem przemysłowym, a PKWiU transport określa jako usługę.

W treści upoważnienia do kontroli przywołano jedynie przepisy prawa krajowego, a nie przywoływano przepisów Konwencji Nr 81 MOP, które przywołano jedynie w części zawierającej pouczenie, co jest bez znaczenia prawnego, bowiem pouczenie ma jedynie charakter informacyjny.

W uzasadnieniu do postanowienia przedstawiono jedynie argumenty świadczące na niekorzyść kontrolowanego, zarzucono, że czas kontroli został przedłużony m. inn. z powodu wniesienia sprzeciwu, co jest przecież prawem kontrolowanego. Żądanie dokumentów do kontroli nastąpiło dopiero w dniu 22 września 2009 roku, a wcześniej inspektor wyraził zgodę na przedłożenie jedynie części dokumentów. Zła organizacja kontroli nie może obciążać kontrolowanego.

Przepis art. 83 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się, gdy wynika to z zapisów ratyfikowanych ustaw międzynarodowych i jako taki przepis Państwowa Inspekcja Pracy wskazuje art. 16 Konwencji Nr 81 MOP. W przepisie tym powiedziano również, że kontrola ma być prowadzona starannie aby zapewnić odpowiednie stosowanie przepisów prawa. Zapis ten nie wyklucza zatem ograniczeń czasowych kontroli w przepisach krajowych. Ustalony w polskim prawie czas kontroli jest wystarczający i jest on dostosowany do wielkości przedsiębiorcy i ilości pracowników.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, co następuje: zarzut bezpodstawnego stosowania bezpośrednio postanowień Konwencji uznać należy za chybiony, albowiem odesłanie do ratyfikowanych umów międzynarodowych wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155 z 2004 r., poz.1095 ze zm.).

Przepisy tej ustawy, a konkretnie art. 2 rozstrzyga, że jej przepisy odnoszą się również do firmy transportowej, jaką jest skarżąca.

Uprawniona jest również teza, że do kontroli prowadzonych przez Państwową Inspekcję Pracy nie mają zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej. Pogląd taki można wywieść z następujących przesłanek: ustawą z dnia 19 grudnia 2008 roku zmieniony został tytuł rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i w miejsce poprzedniego: "Kontrola przedsiębiorcy", brzmi on: "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy". Organy Państwowej Inspekcji Pracy nie kontrolują działalności gospodarczej przedsiębiorcy lecz, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2003 roku o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie, kontrolują przedsiębiorcę jako pracodawcę, co w pełni odpowiada pojęciom "przedsiębiorca" i "pracodawca" zdefiniowanemu w art. 3 Kodeksu Pracy.

Zmiana do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wprowadzona ustawą z dnia 19 grudnia 2008 roku, wprowadza zmiany w 62 ustawach i tam, gdzie wolą ustawodawcy było stosowanie zmian w zakresie postępowania kontrolnego wprowadzony został zapis "do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004roku o swobodzie działalności gospodarczej". Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie została zmieniona, nie wprowadzono do niej zapisu o stosowaniu rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przyjąć zatem należy, że tryb i zasady kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w całości reguluje ustawa z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Uzasadnienie tej tezy potwierdza art. 24 Konstytucji RP, zgodnie z którym Państwo sprawuje nadzór nad warunkami pracy. Powołany do tego organ - Państwowa Inspekcja Pracy powinien mieć ustawowo zagwarantowane warunki do sprawowania tego nadzoru w sposób sprawny i skuteczny, co byłoby niemożliwe przy zachowaniu wymogów określonych w rozdziale 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu jest zgodność z prawem postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w [...] nr [...] z dnia 2 października 2009 roku w sprawie zażalenia na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli u strony skarżącej przez Inspektora Pracy, utrzymujące w mocy postanowienie Starszego Inspektora Pracy OIP w [...] nr [...] z dnia 23 września 2009 roku w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Jak wynika z akt, w sprzeciwie wobec dalszego kontynuowania kontroli z dnia 17 września 2009 roku wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej strona skarżąca podniosła, że sprzeciwia się kontynuowaniu czynności kontrolnych zarzucając, iż podane przez organ kontrolujący powody nie mieszczą się w katalogu podstaw przedłużenia kontroli znajdującego się w ustawie.

W postanowieniu organu I instancji z dnia 23 września 2009 roku szczegółowo wskazano, z jakich przyczyn faktycznych nastąpiło najpierw wstrzymanie, a następnie przedłużenie czynności kontrolnych ( odmowa okazania dokumentów w dniu 12.08.2009 roku, wniesienie przez stronę skarżącą sprzeciwu z dnia 17.08.2009 roku, przedłożenie w dniach 18.08.2009 roku i 26.08.2009 roku jedynie części żądanych dokumentów).

W zażaleniu na postanowienie skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę prowadzenia kontroli przez Inspektora PIP, a przede wszystkim to, ze przepisy Konwencji Nr 81 MOP nie mogą być stosowane w Polsce, następnie – że nie mogą być stosowane do firmy transportowej, a następnie – zakwestionowała prawdziwość okoliczności faktycznych przedstawianych przez Inspektora jako jedną z przyczyn przedłużania się czynności kontrolnych u strony skarżącej.

Zarzutów tych Okręgowy Inspektor Pracy w [...] nie uwzględnił, przy czym z dokumentów znajdujących się w aktach, a w szczególności: z żądania Inspektora Pracy z dnia 15.10.2009 roku nr [...] i protokołu kontroli nr [...] z dnia 20.10.2009 roku wynika, że stwierdzenie, iż zarzut niezbadania okoliczności związanych z terminem dostarczenia żądanych dokumentów nie zasługuje na uwzględnienie, jest stwierdzeniem mającym oparcie w dokumentach sprawy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w odniesieniu do sposobu przeprowadzania kontroli zarzucono złe zaplanowanie i zorganizowanie czynności kontrolnych, poprzez dwukrotne żądanie przedstawienia dokumentów źródłowych.

Zarzut taki mógłby mieć znaczenie prawne w postępowaniu sądowoadministracyjnym gdyby skarżący wykazał konkretnie, że zła organizacja czynności kontrolnych miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ jednak podniesione w skardze zarzuty w odniesieniu do sposobu przeprowadzania kontroli są ogólnikowe i nie wskazują czy i jaki wpływ miały one na wynik sprawy, sąd przyjął, że wyjaśnienie tych kwestii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest wystarczające.

Ocena taka znajduje uzasadnienie w treści art. 16 Konwencji Nr 81 MOP, który stanowi, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych.

Podążając za tokiem rozumowania skarżącego przedstawionego w skardze i porządkując jej zarzuty odnoszące się do kwestii prawnych zważyć należy, że odnoszą się one do: - bezzasadnego powoływania się przez organy Państwowej Inspekcji Pracy – w toku przeprowadzania kontroli u strony skarżącej – na przepisy Konwencji nr 81 MOP, której, zdaniem skarżącej, nie stosuje się w polskim porządku prawnym (zarzut pierwszy skargi) ,

- naruszenia przepisów tej Konwencji w trakcie kontroli poprzez stosowanie jej przepisów do firmy transportowej,

- naruszenia przepisów art.16 Konwencji poprzez przyjęcie, że przepis ten nie zawiera ograniczenia czasowego kontroli i nie przewiduje, ze przepisy prawa krajowego mogą takie ograniczenia wprowadzać,

- naruszenia przez organ kontrolujący obowiązku przywołania przepisów Konwencji w części wstępnej dokumentu – "upoważnienie do kontroli"

- naruszenie przepisów art. 83 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię,

- naruszenie art. 83 ust.3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię,

Czyli – odnośnie stosowania przepisów Konwencji Nr 91 MOP skarżący zarzuca, że Konwencję stosowano ale również że – stosowano ją źle, błędnie.

Zatem w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, czy przepisy Konwencji Nr 81 MOP z dnia 11 lipca 1947 roku, dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu ( Dz. U. Nr 72, poz. 450) znajdują zastosowanie w polskim porządku prawnym, jak ujął to skarżący.

W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie nie podnoszono w tej kwestii wątpliwości i zgodnie przyjmowano, że Konwencja Nr 81 MOP z dniem 17 października 1997 r., a więc z dniem wejścia w życie obecnej Konstytucji RP, stała się w Polsce źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji (por. np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 20.11.2009r., sygn. akt IVSA/GL 973/08, WSA we Wrocławiu z dnia 18.02.2009r., sygn. akt IV SA/Wr 431/08, system inf. prawnej LEX; L. Florek "Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy" PIZS, 2008/3/18, T.M. Nycz "Zakres stosowania Konwencji Nr 81 MOP", W. Skrzydło Komentarz do art. 91 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Dz. U. Nr 78, 1997r., poz.483, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz,zakamycze,2002,wyd.IV, post. SN z dn.3.02.2009r.,sygn.akt IVKK367/08 OSNKW 2009/6/46).

W ocenie sądu w skardze nie podniesiono argumentów przemawiających za innym rozumieniem tych kwestii.

Argumenty odnoszące się do zakresu stosowania przepisów Konwencji Nr 81 MOP również do przedsiębiorstwa skarżącej, będącej firmą transportową, przedstawione w odpowiedzi na skargę, wskazywanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych i piśmiennictwie powodują, że zarzut skargi w tej części nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Zarzut naruszenia art. 16 Konwencji Nr 81 MOP w sposób opisany w skardze jest niezrozumiały, bowiem z twierdzeń organu kontrolującego nie wynika, że przepisy prawa krajowego nie mogą wprowadzić dodatkowych regulacji prawnych dotyczących sposobu i trybu przeprowadzania kontroli u przedsiębiorcy. Polski ustawodawca uczynił to m. inn. w ustawach o PIP i swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy tej ustawy w art. 77 stanowią jednak wprost, że , " kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych,

a w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustaw szczególnych", a w art. 83 ust. 2 cyt. ustawy postanowiono, że ograniczeń czasu kontroli ( u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym) nie stosuje się w przypadkach, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej.

Skoro art. 16 Konwencji Nr 81 MOP brzmi że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych, to zaskarżonym postanowieniom Okręgowego Inspektora Pracy w [...] przedłużającym czas trwania kontroli u strony skarżącej nie można skutecznie w okolicznościach faktycznych sprawy zarzucić naruszenia prawa.

Zarzut powołania przepisów Konwencji Nr 81 MOP w końcowej ( informacyjnej ) części upoważnienia do przeprowadzenia kontroli pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, przy czym zauważyć należy, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie ustanawia obowiązku formalnego doręczenia upoważnienia podmiotowi podlegającemu kontroli, lecz obowiązek jego okazania, jak stwierdził w wyroku z dnia 15 lipca 2008 roku w sprawie II SA Bd 268/08 WSA w Bydgoszczy, a sąd w składzie orzekającym podziela poglądy przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji i oddalił skargę.