Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Rada Gminy G. (dalej: Rada Gminy, organ) w dniu [...] listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne

w kompostowniku przydomowym (dalej: uchwała).

Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2a pkt 1, ust. 3, ust. 4a w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 3b ustawy z 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, 2020, dalej: u.u.c.p.g., ustawa kompetencyjna) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1571, 1696, 1815, dalej: u.s.g.).

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6k ust. 3 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) w związku z § 135 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: Z.t.p.), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust 3 uchwały sposobu obliczania podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

w sposób sprzeczny z regulacją zawartą w art. 6k ust 3 u.u.c.p.g. i wskazaniu, iż ustala się podwyższoną stawkę do każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, który nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, podczas gdy unormowania ustawy kompetencyjnej wskazują, że podwyższoną opłatę oblicza się jako iloczyn wszystkich mieszkańców danej nieruchomości, której właściciel nie wypełnia obowiązku segregacji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, ustalając na podstawie art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. wysokość stawki podwyższonej z tytułu gospodarowania odpadami w sytuacji, gdy nie są one zbierane w sposób selektywny, nie ograniczyła się tylko do wskazania wysokości tej stawki, ale bez upoważnienia ustawowego zawarła regulację, z której wynika, że zwiększona opłata będzie naliczana od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, który nie wypełnia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. W ten sposób doszło do nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. poprzez naliczanie podwyższonej stawki tylko od tych mieszkańców danej nieruchomości, którzy nie dopełniają obowiązku segregacji. Brzmienie norm zawartych w art. 6k ust 1 oraz art. 6k ust 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. jest jednoznaczne i wynika z nich wprost, że w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, to opłata podwyższona naliczana jest od każdego mieszkańca tej nieruchomości, a nie tylko od tego, który takiego obowiązku nie wypełnia. Tymczasem Rada Gminy sprzecznie z regulacją ustawową wskazała w § 1 ust 3 uchwały, iż "ustala się podwyższoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...)

w wysokości 28 zł miesięcznie od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, który nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych

w sposób selektywny".

Kwestionowany zapis uchwały, w ocenie Prokuratora, pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, co należy uznać za istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności na podstawie art. 91 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).

Rada Gminy w § 1 uchwały, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.c.p.g., ustaliła:

- w ust. 1 opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie ustalona jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustalonej stawki tej opłaty;

- w ust. 2 stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 14 zł miesięcznie od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny;

- w ust. 3 podwyższoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w ust. 2, w wysokości 28 zł miesięcznie od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, który nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny.

Zgodnie z art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty.

Rada gminy określi również stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b (art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g.).

Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa

w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Jak wynika z treści § 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rada Gminy dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustalonej stawki opłaty. Natomiast w § 1 ust. 3 uchwały organ ustalił podwyższoną stawkę opłaty, zgodnie

z normą kompetencyjną wyrażoną w art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g., jednak jego brzmienie

i sformułowanie nasuwa wątpliwości interpretacyjne, które należy uznać za istotne naruszenie prawa.

Z treści zaskarżonego przepisu uchwały wynika bowiem, że każdy mieszkaniec danej nieruchomości decyduje z osobna o sposobie zbierania odpadów

i tylko ci, którzy nie wypełniają obowiązku selektywnej zbiórki obciążeni zostają opłatą podwyższoną. Nie takie zaś było zamierzenie ustawodawcy. Z treści art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. wynika, że o nieselektywnym sposobie odbierania odpadów komunalnych

z danej nieruchomości decyduje jej właściciel, a nie poszczególni mieszkańcy. Natomiast dopiero wymiar opłaty podwyższonej zależy od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość.

Rację ma więc Prokurator, że brzmienie norm zawartych w art. 6k ust 1 oraz art. 6k ust 3 w związku z art. 6j ust 1 pkt 1 u.u.c.p.g. jest jednoznaczne i wynika z nich wprost, że w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, to opłata podwyższona naliczana jest od każdego mieszkańca tej nieruchomości, a nie tylko od tego, który takiego obowiązku nie wypełnia. Zaskarżony przepis uchwały wykroczył więc poza udzieloną delegację ustawową z art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g., nadając mu inne brzmienie, aniżeli wynikające z woli ustawodawcy. Każde zaś unormowanie wykraczające poza udzieloną delegację jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem norm konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia prawa Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonego aktu prawa miejscowego (punkt 1 wyroku) uznając, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zakwestionowany przepis uchwały został bowiem wydany na podstawie odrębnej delegacji ustawowej (art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g.), aniżeli pozostała część uchwały, co umożliwia samodzielną regulację tego zagadnienia w odrębnym akcie. Dlatego w punkcie 2 wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.