Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SO/Kr 1/21 w sprawie z wniosku E. L. i P. L. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta [...] za nieprzekazanie sądowi skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SO/Kr 1/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku E. L. i P. L. (dalej: "wnioskodawcy") o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta [...] za nieprzekazanie skargi, w pkt: 1. wymierzył Burmistrzowi Miasta [...] grzywnę w kwocie 500 zł za nieprzekazanie skargi Sądowi, 2. zasądził od Burmistrza Miasta [...] na rzecz wnioskodawców 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że wioskodawcy złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (przesyłką pocztową nadaną [...] grudnia 2020 r.) wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta [...] za nieprzekazanie Sądowi skargi z [...] czerwca 2020 r. wraz z aktami sprawy. Wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że [...] czerwca 2020 r. została nadana skarga na bezczynność Burmistrzowi Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z [...] marca 2020 r. Organ otrzymał skargę [...] czerwca 2020 r. (wydruk z portalu Poczty Polskiej S.A.). [...] grudnia 2020 r. wnioskodawcy ustalili w Wojewódzkim Sądzie Administracynym w Krakowie, że przedmiotowa skarga nie wpłynęła do Sądu, pomimo, że termin na jej przekazanie wraz z aktami upłynął [...] lipca 2020 r. Wnioskodawcy podnieśli, że [...] czerwca 2020 r. skierowali do organu trzy skargi na bezczynność, a organ przekazał do Sądu wyłącznie jedną, rozpoznaną w sprawie o sygn. II SAB/Kr 107/20. Zdaniem wnioskodawców postępowanie organu jest naganne, a opóźnienie półroczne, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wysokości grzywny, która powinna być wysoka i dolegliwa.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do złożenia odpowiedzi na ww. wniosek Burmistrz Miasta [...] wniósł o jego oddalenie, jednocześnie informując, że organ udzielił informacji publicznej na wniosek z [...] marca 2020 r. Jednocześnie przekazał Sądowi akta związane z ww. wnioskiem. Organ nadal nie przekazał jednak skargi na bezczynność z [...] czerwca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z regulacji zawartych w art. 54 § 1 i § 2 oraz art. 55 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest dla sądu administracyjnego skarga na działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest bezwzględnie obowiązany przekazać skargę sądowi wraz z kompletem akt sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie 30 dni do dnia otrzymania skargi.

Następnie Sąd wskazal, że ww. przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny.

Zdaniem Sądu okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, nie mają zatem istotnego znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, ponieważ sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie uznał, iż podnoszona przez organ okoliczność, że przekazał wnioskodawcom informacje (nota bene [...] lutego 2021 r. - prawie rok po wpływie wniosku), o których przesłanie uprzednio wnosili, nie ma wpływu na obowiązek przekazania sądowi skargi przez organ. Wskazał, że prawidłowe zaadresowanie skargi nie budzi wątpliwości. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarga wpłynęła do organu [...] czerwca 2020 r. Zatem organ był zobligowany do przekazania Sądowi skargi i akt sprawy w terminie do [...] lipca 2020 r. Skoro przedmiotowa skarga nie została przez organ przekazana, tym samym niewątpliwie spełniły się przesłanki, o których mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., a wniosek organu o oddalenie wniosku jest bezzasadny.

Końcowo Sąd wyjaśnił, że wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł wziął pod uwagę okoliczność nieprzekazania skargi przez organ przez ponad 6 miesięcy, jak również, iż organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu nie podał żadnych powodów, które usprawiedliwiałyby niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi Sądowi. Powyższe, w ocenie Sądu, nie uprawnia do oddalenia wniosku, jednocześnie pozwalając na wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł.

Burmistrz Miasta [...] zlożył na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sadu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie o zmianę postanowienia i nie wymierzanie grzywny.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w sytuacji, kiedy stało się ono bezprzedmiotowe;

art. 54 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowy grzywny nieuwzględniającej w żaden sposób okoliczności sprawy, w szczególności faktu kierowania w tej samej sprawie wielokrotnie korespondencji, przekazaniu skargi na bezczynności w zakresie objętym niniejsza sprawą.

W uzasadnieniu zażalenia organ podał, że nie kwestionuje stanu faktycznego, iż przedmiotowa skarga nie została przekazana, niemniej jednak - co nie zostało uwzględnione przez Sąd, jak i wskazane w ramach niniejszego postępowania - tożsama skarga była już przedmiotem postępowania. Burmistrz podniósl, że wnioskodawcy wielokrotnie składają zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej w tożsamym zakresie, tj. działki Gminy Miasto [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie. Wnioskodawcom wielokrotnie udzielono odpowiedzi, jednak w dalszym ciągu twierdzą oni, że są one niewystarczające.

Organ podkreślił także, iż obecnie nałożenie grzywny staję się bezprzedmiotowe, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny, zbadał czy w sprawie dochodziło do bezczynności po stronie organu, co sprowadzało się do badania, czy organ prawidłowo i w odpowiednim zakresie przekazał informację. Dlatego też zdaniem organu rozpoznawanie niniejszej sprawy stało się bezprzedmiotowe, bowiem skarga na bezczynność, w tym zakresie została rozpoznana. Podał także, że z ostrożności procesowej przesłał skargi skarżących celem rozpoznania ich przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2).

Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, taką ustawą jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie.

Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zaś bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej czy też że zostały już udzielone. Już bowiem tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, jak również czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, a tym bardziej uznanie przez organ, że skarżący składali już wcześniej tożsamą skargę. Taka wykładania powołanych przepisów jest następstwem przyjęcia, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy (zob. uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08). Skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd nie jest uprawniony do ustalania, czy skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Dlatego też, mając na uwadze, że w niniejszej sprawie – co nie jest kwestią sporną – organ nie przekazał skargi, Sąd miał podstawę do wymierzenia organowi grzywny stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a.

Stwierdzić także należy, że wysokość wymierzonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny jest adekwatna w odniesieniu do przyczyn jakie legły u podstaw powstałego po stronie organu uchybienia. Stan nieprzekazania skargi trwał bowiem ponad 6 miesięcy, natomiast przedstawiona przez organ argumentacja nie usprawiedliwia niedopełnienia ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi Sądowi. Istotna dla niniejszej sprawy jest również okoliczność, że przekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy nastąpiło dopiero na skutek wniosku o wymierzenie grzywny.

Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że brak było podstaw do umorzenia postępowania. Jak już bowiem wskazano powyżej postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dlatego też nie mogła mieć znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczność podnoszona przez organ, iż sądy administracyjne badały "czy w sprawie dochodziło do bezczynności po stronie organu". Tym bardziej, że organ w zażaleniu odnosi się do innej skargi złożonej przez wnioskodawców, która jego zdaniem była tożsama.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.