Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. G. i R. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] uchylająca w trybie autokontroli wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] r. znak [...], którą [...]WINB uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...]r. znak: [...] nakładające obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] r. PINB zawiadomił R. i T. G. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności dobudowy o wymiarach 7,50 . m x 12,70 m do budynku .sklepu z częściami motoryzacyjnymi, zlokalizowanej na działkach nr ewid. 1,2,3 w K.. Pismem z dnia [...]r. wezwał T. G. do przedłożenia uwierzytelnionej kopii decyzji o pozwoleniu pa, budowę albo zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z informacji przekazanych przez UGiM K. z dnia [...] r. wynika, że dla wskazanych działek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik stron pismem z dnia [...] r. wyjaśnił, że brak jest dokumentów dotyczących dobudowy, zaś inwestorami są R. G. i T. G.. Dobudowa, w postaci wiaty, powstawała przez kilka lat. W [...] r. została zrealizowana wiata, bez ścian zewnętrznych. W kolejnych latach wiatę modernizowano i w efekcie tego przybrała obecny kształt. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej poinformował PINB pismem z dnia [...] r., że budynek posadowiony na działkach 1, 2, 3 został naniesiony na mapy w [...] r. Z pisma Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] r. wynika, że nie stwierdzono w zasobach archiwalnych decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych z lat [...]-[...].

Po dokonaniu powyższych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki dobudowy.

Po wniesieniu odwołania przez pełnomocnika stron [...]WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin, mających na celu ustalenie odległości ściany obiektu budowlanego, będącego przedmiotem rozbiórki, od granicy z działką nr ewid. 4, a ponadto ustalenie sposobu zagospodarowania tej działki (tj. ustalenie czy znajdują się na tej działce, budynki, czy jest to grunt rolny czy też orny itp.).

Jak wynika z przeprowadzonych oględzin jest to obiekt o wymiarach 7,50m 12m, o wysokości (do okapu przy bramach wejściowych) 2,52m. Obiekt murowany z pustaka żużlobetonowego, z dachem jednospadowym. Działka nr ewid. 4 jest niezabudowana, porośnięta trawą, krzewami i drzewami. Ponadto, brak możliwości ustalenia przebiegu granic w terenie pomiędzy działkami nr ewid. 4 a 1, bowiem nie znaleziono znaków granicznych.

Decyzją z dnia [...]r. [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie PINB było przedwczesne, bowiem organ nadzoru powinien w pierwszym rzędzie ustalić czy istnieje możliwość zalegalizowania obiektu. W szczególności zwrócił uwagę na to, że dobudowa został usytuowana w odległości ok. 1,2 m. od działki sąsiedniej nr 4, która nie jest działką budowlaną i co za tym idzie, nie obowiązuje wobec niej obowiązek zachowania odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych.

W wyniku skargi wniesionej przez E. L., właścicielkę działki nr 1, [...]WINB decyzją z dnia [...]r., wymienioną na wstępie, uchylił swoje rozstrzygnięcie i utrzymał w mocy decyzję PINB z [...]r.

Powodem zmiany stanowiska organu odwoławczego był fakt, iż przedmiotowa dobudowa miała miejsce m.in. na działce stanowiącej własność E. L. (nr 1), a inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto E. L. nie wyraża zgody na zajęcie jej działki i kategorycznie żąda rozbiórki budynku. Zdaniem organu odwoławczego, na poparcie którego przywołuje wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., o sygn. akt II OSK4/12, brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku popełnienia samowoli budowlanej uniemożliwia jej legalizację. Wobec tego, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie powinien ustalić, czy inwestor ma wymagane ustawą prawo do terenu na cele budowlane. Od tego zależy rodzaj rozstrzygnięcia, albowiem ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane obliguje organ do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i wydania stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym będzie decyzja nakazująca rozbiórkę. W tym stanie rzeczy PINB prawidłowo nałożył na inwestorów R. i T. G. obowiązek rozbiórki dobudowy.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika inwestorów o zawieszenie postępowania [...]WINB stwierdził, iż nie zaistniała żadna przeszkoda do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Ponadto nieuzasadniony zawieszenie postępowania stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania.

W skardze z 8 lutego 2017 r., sporządzonej przez pełnomocnika R. i T. G., wskazano na następuję uchybienia:

1/ naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe (nieuzasadnione) zastosowanie.

2/ naruszenie art. 7,77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych, mających wpływ na ustalenie rodzaju wykonanego obiektu oraz rodzaju i czasu wykonania robót.

3/ naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie wbrew interesowi strony, a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji;

4/ naruszenie art. 3 pkt 1, 2 i 3 prawa budowlanego poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt podlega prawu budowlanemu i ingerencji organów nadzoru budowlanego,

5/ w przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt podlega prawu budowlanemu, niezastosowanie właściwej procedury mającej doprowadzić wykonanie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego,

6/ naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości decyzji [...]WINB z dnia [...] roku oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...]r., a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Poza tym zwrócił się o zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i przyznanie skarżącym prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od wpisu od skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż uwzględnienie w całości skargi złożonej przez sąsiadkę wymagałoby wydania decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanego rozstrzygnięcia, a nie jedynie jej uchylenia jak w tym przypadku.

Zdaniem pełnomocnika, organ w sposób nieuprawniony przyjął, że miała miejsce dobudowa do budynku sklepu z częściami motoryzacyjnymi. Nie wyjaśnił jakie roboty zostały wykonane w [...] roku, na czym one polegały i jaki był status poprzednio istniejącego obiektu. W [...]roku powstała sama wiata, bez ścian zewnętrznych. W kolejnych latach wiatę modernizowano. Pierwotnie wiata miała drewniane słupy, potem murowane, brak jest pełnych przegród budowlanych (brak tylnej ściany - dobudowa do istniejącego budynku), cała konstrukcja dachu stoi na słupach. Zatem nie zachodzi potrzeba doprowadzenia obiektu wiaty do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem jego przepisy nie odnoszą się do wiat, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 sygn. akt II SA/Gd 388/10, LEX nr 752483; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11, LEX nr 1341558). Wiata nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 pkt 2 pr. bud., stąd nie odnoszą się do niej unormowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym zawarte m.m. § 12, § 13, § 57-60 i § 270.

Z ostrożności procesowej, jak podkreśla pełnomocnik, w przypadku uznania, iż obiekt podlega jednak prawu budowlanemu, należało rozpatrzeć problem jego legalizacji. W tym przypadku nie jest przeszkodą kwestia odległości ściany obiektu budowlanego, będącego przedmiotem rozbiórki, od granicy z działką nr ewid. 4. Nie jest ona działką budowlaną, a co za tym idzie nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące warunków technicznych.

Odnośnie wniosku o zwieszenie postępowania pełnomocnik wyjaśnia, iż inwestorzy podjęli próbę uzyskania tytułu prawnego do działki nr 1, co powinno doprowadzić do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.

Pismem nieopatrzonym datą, doręczonym Sądowi 5 lipca 2017 r. uczestniczka postępowania E. L. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje żądanie dotyczące rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na jej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw procesowych oraz materialnoprawnych.

Odnośnie zarzutów natury procesowej stwierdzić przyjdzie, że [...]WINB działając w ramach art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1369, dalej: p.p.s.a.) w ramach autokontroli był uprawniony do wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z treścią tego przepisu organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy, działając w zakreślonym terminie (decyzja [...]WINB z [...] r. doręczona skarżącej w dniu [...] r., skarga wniesiona w dniu [...] r.), pozostając w ramach swoich kompetencji wynikających bezpośrednio z tego przepisu oraz z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., uchylił swoje kasacyjne rozstrzygnięcie z [...] r. oraz utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] r. o nakazie rozbiórki dobudowy (będącą przedmiotem postępowania odwoławczego). Decyzja autokontrolna, wbrew stanowisku skarżących, w całości uwzględniała zarzuty E. L., której stanowisko wyrażane w trakcie całego postępowania, w tym również w odpowiedzi na skargę, jest jednoznaczne. Żąda ona rozbiórki obiektu wybudowanego na jej działce bez jej zgody.

Sąd zauważa, iż [...]WINB podejmując zaskarżona decyzję nie w pełni wykonał dyspozycję wynikającą z art. 54 § 3 in fine p.p.s.a. Nie orzekł bowiem w kwestii braku podstawy prawnej albo rażącego naruszeni prawa przy wydawaniu decyzji podlegającej autokontroli. Nie jest jednak uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza w kontekście tego, że w sposób oczywisty istniała podstawa prawna do wydania przez [...]WINB decyzji z dnia [...] r. w postaci art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie to było podjęte z naruszeniem prawa ze względu na błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż w organ I instancji powinien rozważyć możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie jest to jednak naruszenie prawa o charakterze rażącym, zważywszy zwłaszcza na to że decyzja wydana na tej podstawie prawnej nie rozstrzyga merytorycznie o sprawie i nie przesądza o treści rozstrzygnięcia organu I instancji. Także stanowisko [...]WINB wyrażone w tej decyzji, aprobujące pierwszeństwo postępowania legalizacyjnego przed wydaniem nakazu rozbiórki i związana z tym konieczność wyjaśnienia pewnych okoliczności faktycznych, znajduje uzasadnienie. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/11 - dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl).

Nie doszło także do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co skarżący wiążą z wadliwymi ustaleniami organów dotyczącymi podstawy zarzutów materialnoprawnych.

Zasadniczy zarzut podnoszony w skardze jest taki, że przedmiotowa "dobudówka", będąc w istocie wiatą, nie podlega regulacjom prawa budowlanego i stąd brak było podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2017 r., poz. 1332, dalej: pr. bud.) i wydania nakazu rozbiórki. Kolejny, alternatywny zarzut, polega z kolei na tym, że nawet uznanie "dobudówki" za obiekt podlegający przepisom pr. bud. otwiera możliwość jego legalizacji ze względu na jego zgodność z warunkami technicznymi.

W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że owa dobudówka w obecnym stanie nie jest wiatą, lecz budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 2 pr. bud. Budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jako zupełnie nietrafny uznać trzeba argument podnoszony w skardze, zgodnie z którym o tym, że nie jest to budynek decyduje brak tylnej ściany, skoro ma on wspólną ścianę z budynkiem sklepu. Wobec tego art. 48 pr. bud. znajduje do niego zastosowanie.

Wbrew stanowisku skarżących nie jest możliwa legalizacja tego samowolnie zrealizowanego budynku w trybie określonym w art. 48 ust. 2-5 i art. 49 pr. bud. skoro nie mają oni prawa do dysponowania na cele budowalne działką nr 1, na której częściowo zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Przyjdzie zauważyć, że w postępowaniu legalizacyjnym inwestor zobowiązany jest do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 pr. bud. (art. 48 ust.3 pkt. 2 pr. bud.), a więc m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 2 pr. bud. Wobec tego stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pr. bud., oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast sytuacja, w której inwestor takiego prawa nie uzyskał i obecnie (w trakcie postępowania) właścicielka nieruchomości wyraźnie odmawia zgody na przeznaczenie nieruchomości na taki cel, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, bowiem nie mogłoby ono osiągnąć celu, któremu ma służyć ( a więc zalegalizowania samowoli budowlanej). W takim stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego był uprawniony i zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Nie znajdują także uzasadnienia pozostałe zarzuty podnoszone w skardze. Nie doszło do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a., bowiem działanie wbrew interesowi strony wynikało z obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz obowiązków organu nadzoru budowlanego. Sąd nie dostrzegł, aby postępowanie było prowadzone w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, zwłaszcza z tego względu, że [...]WINB wyjaśnił stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania art. 97 § 1 k.p.a. , skoro wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie było przeszkód do wydania zaskarżonej decyzji. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż mimo stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, które nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku.