Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania oddala skargę.

1. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Zarząd Związku Celowego [...] nałożył na J.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi – J.G.", administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 zł za przekazanie po terminie Zarządowi Związku Celowego sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm., dalej u.c.p.g.) dotyczącego II kwartału 2016r.

Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] Zarząd Związku Celowego ponownie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 100,00 zł za przekazanie po terminie Zarządowi Związku Celowego sprawozdania za II kwartał 2016r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że sporządzone przez J.G. sprawozdanie za II kwartał 2016 r. wpłynęło do biura Związku Celowego dnia 2 sierpnia 2016 r. czyli 1 dzień po terminie przewidzianym w art. 9o pkt 2 u.c.p.g. co uzasadniało wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w trybie art. 9zb pkt 1 b u.u.c.p.g.

2. Od decyzji J.G. złożył odwołanie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ I instancji;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary

W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie wydanie decyzji o odstąpieniu od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g. sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Tymczasem odwołujący mimo ciążącego na nim obowiązku złożenia zgodnie z powołanym przepisem sprawozdania do 1 sierpnia 2016 r., złożył je w dniu następnym czyli dzień po terminie. Skutkowało to koniecznością nałożenia na odwołującego się sankcji administracyjnej za niezłożenie sprawozdania w terminie w wysokości 100 zł bowiem kara administracyjna ustalana jest według taryfikatora 100 zł za każdy dzień przekroczenia terminu.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii przesłanek uzasadniających odstąpienie w przedmiotowej sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że przepis ten przewiduje koniczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa. W ocenie Kolegium w przypadku złożenia sprawozdania po ustawowo określonym terminie nie można mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa. Również nie można mówić o znikomości naruszenia prawa jeśli sankcjonowany jest każdy dzień przekroczenia terminu.

Kolegium podkreśliło, że to na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą, a więc na odwołującym spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących prowadzonej przez niego działalności, aby ustrzec się ewentualnych negatywnych skutków i oczekiwać należy od takiego podmiotu należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością.

4. Od decyzji J.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. i art. 139 k.p.a. w części dotyczącej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu skargi wskazane zarzuty zostały rozwinięte w szczególności w zakresie braku oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.. Zdaniem skarżącego przesłanka dotycząca zaprzestania naruszania prawa przez stronę nie dotyczy samego faktu naruszenia (opóźnienia w złożeniu sprawozdania, ale faktu dalszego naruszania prawa w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji). Odnośnie zaś znikomości naruszenia prawa skarżący podniósł, że jego zdaniem niewielkie, jednodniowe naruszenie terminu składania sprawozdań nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa, tym bardziej, że dane objęte sprawozdaniem są znane organowi na podstawie innych źródeł.

5. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. skarżący podtrzymał złożoną skargę wyjaśniając dodatkowo, iż na powstałą sytuację wpływ miała zmiana stanu prawnego oraz brak szkoleń w tym zakresie, podając, iż obecnie przestrzega obowiązujących terminów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych stanowiły przepisy u.c.p.g. W myśl art. 9o ust. 1 u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, których treść precyzuje art. 9o ust. 3 u.c.p.g. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 u.c.p.g.).

Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g. nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust. 1 u.c.p.g.).

8. W sprawie nie jest sporne i jasno wynika to z dokumentów, że sprawozdanie za II kwartał 2016 r. zostało złożone dzień po ustawowym terminie. Obowiązek sprawozdawczy skarżącego jako przedsiębiorcy wynika wprost z art. 9o ust. 1-3 u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g.

Przepis ustawy przewiduje za naruszenie terminu sprawozdawczego karę administracyjną skonstruowaną w szczególny sposób bo periodyczny – 100 złotych za każdy dzień opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Czym uzasadniona jest taka konstrukcja poza suwerenną wolą ustawodawcy nie jest jasne. Wiadomo jedynie tyle, że sam obowiązek sprawozdawczy i jego sankcjonowanie mają na celu ochronę środowiska naturalnego. Wybór sankcji oraz jej konstrukcja należy do ustawodawcy, a ocena tego czy rozwiązanie to jest adekwatne i proporcjonalne do typu deliktu oraz zakresu i przedmiotu ochrony wykracza poza ocenę legalności aktu stosowania prawa czyli decyzji administracyjnej, kontrolowanej przez sąd administracyjny w indywidualnej sprawie.

Wskazać jednak należy, że regulacja dotycząca sprawozdawczości nie może być uznawana za wprowadzoną bez stosownego uprzedzenia. Mianowicie obowiązek sprawozdawczy, co trafnie podkreśliło Kolegium, został wprowadzony art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminach oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast sankcjonowanie jest wynikiem nowelizacji tejże ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. wchodzącej w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Dlatego nie można podzielić wniosku skarżącego, że obowiązki sprawozdawcze w roku 2016 były dla niego zaskoczeniem.

Ponieważ przepisy mają charakter ustawowy i podlegały stosownemu ogłoszeniu i vacatio legis nie można też uznawać, że na organach administracyjnych spoczywał obowiązek pouczania przedsiębiorców o ich wejściu w życie i konsekwencjach nieprzestrzegania. Być może takie postępowanie powinno należeć do kanonów dobrej administracji jednak brak takiego działania nie stanowi podstawy do odmowy stosowania przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2018 r., II SA/Gd 709/17, CBOSA).

9. Jeśli chodzi o zasadniczy przedmiot sporu czyli możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest on dość skomplikowany. Komplikacja taka wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., II SA/Sz 425/18, wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 108/18).

Wsparciem tych poglądów jest stanowisko doktryny wskazujące, że uregulowanie w przepisach odrębnych wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Zatem nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wrobel w: KPA. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, SIP LEX 2019, teza 7 do art. 189a).

Zdaniem powołanych sądów taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

10. Nawet jednak, gdy przyjmie się przeciwne, progwarancyjne i korzystniejsze dla jednostek stanowisko i dopuści możliwość stosowania działu IVa k.p.a. oraz instytucji której dokładnych odpowiedników nie ma w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1878/18), to w odniesieniu do takiego typu sankcji, jaka występuje w sprawie, przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Jeśli bowiem każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Jak wspomniano wyżej takiej delegalizacji nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a przepis art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Nadto, co zauważa również Kolegium, przekroczenie terminu o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania nie sanuje zatem deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia.

11. Ten przypadek potwierdza tezę, że uregulowane w dziale IVa kodeksu dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych. Zwraca się bowiem uwagę, że nie da się ich zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych czyli taryfikację (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18). W takim bowiem przypadku nie ma bowiem zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie.

Warto jednak nadmienić, że instytucje, które skarżący może wykorzystywać na swoja obronę są zawarte w przepisach ordynacji podatkowej, do której odsyła ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Są to jednak odrębne sprawy i w tym zakresie sąd nie jest władny więcej się wypowiadać.

12. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.