Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 852/24 w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 5 września 2024 r., nr 112/2024/II w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 12 lutego 2025 r., uwzględnił skargę M. T. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 5 września 2024 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych, uchylając to postanowienie oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w związku z nieszczepieniem małoletniego S. T., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łowiczu, upomnieniem z dnia 14 listopada 2023 r. wezwał ojca dziecka M. T. do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych.

Wobec niewykonania wezwania PPIS w Łowiczu, w dniu 29 lutego 2024 r., wystawił tytuł wykonawczy zobowiązując stronę do poddania dziecka zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce oraz wystosował do Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do strony.

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości 2.100 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 29 lutego 2024 r., doręczonego stronie w dniu 5 kwietnia 2024 r.

Skarżący wniósł zarzuty, które PPIS w Łowiczu, postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. oddalił.

Zaskarżonym postanowieniem Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazując na treść art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) uznał, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Strona nie może w tym trybie skutecznie formułować zarzutów w kwestii wszelkich dostrzeżonych nieprawidłowości w działaniu organu egzekucyjnego, czy wierzyciela, chyba że poprzez nie wskazuje na zaistnienie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na to postanowienie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy. W żaden sposób nie ocenił okoliczności, na które powoływała się strona w piśmie z dnia 23 sierpnia 2024 r. załączając na ich poparcie stosowne dokumenty. Sąd wskazał, że organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PPIS w Łowiczu oddalające zarzuty strony, podczas gdy na etapie postępowania odwoławczego wpłynęły do niego dokumenty wskazujące na odroczenie szczepienia, których organ odwoławczy w żaden sposób nie ocenił pod kątem składanych przez stronę zarzutów dotyczących braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym z 29 lutego 2024 r.

Sąd wskazał, że skarżący już na etapie składania zarzutów wskazywał na brak wymagalności obowiązku szczepieniom ochronnym. Stanowisko to strona powtórzyła na etapie postępowania odwoławczego (pismo z 23 sierpnia 2024 r.) artykułując zły stan zdrowia swojego dziecka jako powód braku możliwości poddania go obowiązkowym szczepieniom oraz załączając dokumentację lekarską potwierdzającą problemy zdrowotne dziecka. Sąd wskazał, że z przedłożonego przez stronę pisma wynikało, iż u dziecka wystąpił NOP po szczepieniu na gruźlicę. Ponadto, dziecko strony w okresie niemowlęcym i poniemowlęcym było leczone z powodu niedoborów immunologicznych, poza tym dziecko było konsultowane u specjalistów m.in.: nefrologa (podejrzenie powiększenia miedniczki nerkowej z okresu prenatalnego), neurologa dziecięcego (drżenie nóg), kardiologa dziecięcego (szmery w sercu), dermatologa (rozległe zmiany skórne), chirurga onkologa (powiększony węzeł chłonny okolicy nadobojczykowej lewej), laryngologa (zwężenie kanalików słuchowych, a także bakteryjny stan zapalny). Zaznaczono także, że z uwagi na niedobory immunologiczne dziecko miało zawieszone szczepienia szczepionkami żywymi, a z uwagi na poszerzenie rogów przednich mózgu dziecko miało zawieszenie szczepienia przez neurologia.

Sąd stwierdził, że organ uznając wniesione zarzuty za niezasadne nie odniósł się do powołanych okoliczności, mimo że w toku postępowania odwoławczego strona przedłożyła wyjaśnienia oraz dokumenty lekarskie. Uznał, że nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy stanowiło naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a.

Za prawidłową Sąd I instancji uznał ocenę organu pozostałych zgłoszonych przez stronę zarzutów.

Trafnie, zdaniem Sądu, organ za niezasadny uznały zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924, dalej: u.ch.z.).

Również trafnie, wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy, wskazał na czym polega obowiązek strony, od którego w ocenie organu strona skarżąca się uchyla.

Także prawidłowo, w ocenie Sądu, zastosowano w sprawie art. 44 k.p.a., a w konsekwencji organy prawidłowo oceniły, że upomnienie zostało doręczone stronie skarżącej w trybie przewidzianym tym przepisem (tzw. fikcja doręczenia) w dniu 29 listopada 2023 r.

Podsumują Sąd I instancji stwierdził, że o ile egzekucja administracyjna zmierza do wyrażenia zgody rodzica dziecka na jego obowiązkowe szczepienia, o tyle postępowanie to nie może być prowadzone, gdy istnieją przeciwwskazania do poddania dziecka szczepieniom stąd istotne jest ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie.

W podstawie prawnej wyroku podano art.145 § 1 pkt.1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze m., dalej: p.p.s.a.).

Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że organy I i II instancji dokonały nierzetelnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy zarówno wierzyciel obowiązku niepieniężnego, jak i organ odwoławczy, dokonali prawidłowej oceny wszystkich dowodów, a pismo z dnia 23 sierpnia 2024 r. wraz z zaświadczeniem o odroczeniu wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych u małoletniego S. T. potraktowane zostało przez organ jako nowy zarzut i zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. i przekazane przez organ egzekucyjny PPIS w Łowiczu zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. do rozpoznania;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit a) u.p.e.a. poprzez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Sąd I instancji poza jej granicami i rozpatrywanie przez WSA w Łodzi zarzutu, który nie został podniesiony przez zobowiązanego, tj. zarzutu braku wymagalności obowiązku, gdyż w wyniku lekarskiego badania kwalifikacyjnego obowiązek szczepień został odroczony (art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) u.p.e.a.).

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem skuteczne okazały się podniesione w jej petitum zarzuty.

Wskazać na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Mając powyższe na uwadze podkreślenia wymaga, w świetle postawionych w skardze kasacyjnej wyrokowi zarzutów, że jedyną i wyłączną przyczyną ległą u podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 5 września 2024 r., było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów procedury poprzez niedoniesienie się do okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 23 sierpnia 2024 r. oraz załączonych do niego dokumentach, wskazujących na odroczenie szczepienia. Zaniechanie to skutkowało, w ocenie Sądu I instancji, brakiem właściwej oceny pod kątem składanych przez stronę zarzutów dotyczących braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym z 29 lutego 2024 r..

Wskazane podstawy zaskarżonego wyroku wskazują na stanowisko Sądu I instancji, iż stronie w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje pełen wachlarz uprawnień procesowych, z jakich może ona korzystać na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w toku "zwykłego" postępowania administracyjnego.

Z takim poglądem nie można się zgodzić.

Przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że: jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Prawidłowa interpretacja art. 18 pkt 2 u.p.e.a, prowadzi do wniosku, że zasada czynnego udziału strony nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, ze względu na specyfikę tego postępowania.

Doktryna i orzecznictwo przyjmują, iż z uwagi na specyfikę egzekucji nie wszystkie zasady ogólne znajdą zastosowanie, ze względu na cel tego postępowania. Postępowanie egzekucyjne toczy się bowiem w celu realizacji stwierdzonego już obowiązku i musi zmierzać do jak najszybszego zaspokojenia wierzyciela. Stąd uznaje się, że tak postawione postępowaniu egzekucyjnemu cele determinują zakres inkorporacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 k.p.a.), w tym też zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przewidzianej w art. 10 k.p.a. do podstępowania egzekucyjnego. W praktyce oznacza to, że treść art. 18 u.p.e.a., należy rozumieć w ten sposób, że tylko niektóre z zasad postępowania administracyjnego można przenieść na grunt postępowania egzekucyjnego nie zmieniając ich brzmienia, inne należy stosować odpowiednio, jeszcze innych nie stosuje się w ogóle. Interpretacja przepisu art. 18 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że stosowanie przepisów k.p.a. odpowiednio oznacza, że stosuje się je tylko wtedy, gdy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje danej kwestii, bądź reguluje ją niedostatecznie. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika stąd konieczność selektywnego stosowania przepisów k.p.a. oraz niedopuszczalność ich stosowania w takich sprawach, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym.

W postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio następujące zasady: wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, określoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania, zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12. k.p.a.) oraz zasadę pisemnego załatwienia sprawy (art. 14 § 1 k.p.a.). W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje natomiast zastosowania (jest znacznie ograniczona) określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (por.: P. Pietrasz, Komentarz do art. 18 u.p.e.a., w: D.R. Kijowski (red.) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2015; D. Jankowiak w Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2005, s. 184-185, M. Szubiakowski, Zasady ogólne administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w: System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 119 i nast.; R. Hauser, A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w: System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 204 i nast.; wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r.; sygn. akt I FSK 157/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA 3483/03, wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2008 r, sygn. akt I SA/Kr 1171/07; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 679/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 605/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 356/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 3453/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 998/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 390/18, wyrok WSA w Lublinie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 761/19; Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 2185/19).

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu przejawiająca się m.in. w obowiązku zagwarantowania stronie dostępu do akt oraz w umożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, odnosi się jedynie do postępowania orzekającego i jedynie do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 546/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 2185/19).

Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, jak uczynił to Sąd I instancji, że organ wadliwie nie wziął pod rozwagę wyrażonego przez stronę skarżącą stanowiska w sprawie, zawartego w piśmie z dnia 23 sierpnia 2024 r., złożonego w toku postępowania odwoławczego wywołanego zażaleniem skarżącej na postanowienie PPIS w Łowiczu z dnia 24 maja 2024 r.

Podkreślenia wymaga, na co również słusznie zwraca uwagę organ, że stosownie do treści art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Zatem to na stronie wnoszącej zarzuty w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym spoczywa obowiązek sformułowania wnoszonych zarzutów zgodnie z podstawami wymienionymi w § 2 pkt 1 – 6 powołanego przepisu.

Mając na uwadze omówioną specyfikę postępowania egzekucyjnego, organ odwoławczy rozpoznając zażalenia na postanowienie w przedmiocie wniesionych zarzutów nie jest władny do przeprowadzenia kontroli i oceny takiego rozstrzygnięcia przez pryzmat nowych lub do tej pory nie ujawnionych przez stronę okoliczności, które mieszczą się w katalogu podstaw na jakich można i należy oprzeć zarzuty zgodnie z powołanym art. 33 § 2 pkt 1 – 6 p.u.e.a. Działanie strony polegając na przedstawieniu nowych lub dodatkowych okoliczności bądź dokumentów uznać należy za nowe zarzuty, których rozpoznanie podlega generalnym zasadom określonym w ustawie.

Zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nim okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutu ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym jest środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna.

W niniejszej sprawie, na co wskazuje skarżący kasacyjnie organ i co wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, strona w zarzutach jak i we wniesionym zażaleniu wskazywała na: brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia; upomnienie nie zawiera wszystkich wymaganych ustawą elementów; określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa; brak wymagalności obowiązku szczepień z uwagi na brak poinformowania strony przez lekarza o obowiązku szczepień; obowiązek w tytule wykonawczym został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisów prawa; obowiązek nie jest wymagalny, gdyż brakuje dowodu w aktach sprawy, że lekarz powiadomił stronę o obowiązkowych szczepieniach ochronnych. Jak również słusznie podnosi organ strona w wymienionych pismach nie podnosiła zarzutu braku wymagalności obowiązku szczepienia mającego wynikać z lekarskiego badania kwalifikacyjnego odraczającego obowiązek szczepień (33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a.).

W takim stanie sprawy organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny postanowienia PPIS w Łowiczu z dnia 24 maja 2024 r., z pominięciem stanowiska strony zawartego w piśmie z dnia 23 sierpnia 2024 r., które to pismo klasyfikują jako nowy zarzut w sprawie, w rozumieniu art. 33 § 1 p.u.e.a., przekazał do rozpoznania organowi inspekcji sanitarnej I instancji.

Powyższe czyni zasadnym zarzut z punktu pierwszego petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji wadliwie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zasadnym jest również zarzuty z punktu drugiego petitum skargi kasacyjnej, w którym organ podniósł naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 § 2 pkt 6 lit. a) u.p.e.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji poza jej granicami i rozpatrywanie ten Sąd zarzutu, który nie został podniesiony przez stronę zobowiązaną.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę.

O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można mówić, gdy sąd wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1243/24: "Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego - niejako za jej pośrednictwem - staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 30-31, i NSA w: wyroku z 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05; z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10, z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 715/09, oraz WSA w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2014 r., III SA/Kr 1323/13)."

Przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego jest sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt lub czynność, bowiem sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza więc stosunek administracyjnoprawny, badanie zaś danej normy prawnej stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego.

Skoro, jak już wskazano, w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie jego treść, przy czym zobowiązany może wnieść zarzut tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a., a wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia, to przedmiotem oceny sprawy sądowoadministracyjnej powinny być wyłącznie postanowienia wierzyciela oraz organu odwoławczego w przedmiocie konkretnego zarzutu – np. braku wymagalności obowiązku niepieniężnego, nie zaś wszelkich aspektów działania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zarzutu nie zgłoszonego przez zobowiązanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.p.e.a. Taka ocena wykracza poza granice sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego ten zarzut w terminie otwartym na jego zgłoszenie (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1435/10; z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 407/10; z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10). Nie może być tym samym rozpatrywany przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym jakikolwiek zarzut, jeżeli został zawarty w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji o odmowie uznania zarzutu lub innym piśmie złożonym w toku trwającego postępowania odwoławczego (zażaleniowego), nie zaś w piśmie wszczynającym to postępowanie.

W rozpatrywanej sprawie, co już stwierdzono, organy dokonał oceny postępowania organu I instancji i wydanego przez niego rozstrzygnięcia oddalającego zarzuty strony w świetle ich treści i podnoszonych w ich ramach okoliczności. Nie był bezwzględnie zobowiązany do wzięcia pod rozwagę i ocenę nowych okoliczności stanowiących w swojej istocie nowy dotychczas nie postawiony w sprawie zarzut. W konsekwencji podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności braku wymagalności obowiązku szczepienia nie powinny byś przedmiotem badania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w tym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto, w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku, przede wszystkim zaś charakter sprawy i wysokość nałożonej na stronę w postępowaniu egzekucyjnym grzywny, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpić w całości od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.