I OSK 431/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-28	
Data wpływu	2015-02-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Monika Nowicka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 351/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 145 pkt 1 lit c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 w zw. z art 2 ust. 1, art 3 ust. 1 , art. 4, art. 39; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 351/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 351/14, oddalił skargę M. S. (dalej jako skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 11, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 106, art. 104, art. 107, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a., odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłków celowych na dofinansowanie do leków i rehabilitacji, okularów, opłat za energię elektryczną i gaz, zakup odzieży i obuwia jesienno-zimowego, środków czystości i higieny, dofinansowanie do baterii wannowej i innej pomocy celowej, sfinansowanie szczepień ochronnych (grypa), badań HBS, biletu miesięcznego na przejazdy MPK, na zakup odkurzacza, ciśnieniomierza, termometru, naprawę lub zakup piecyka gazowego, pomoc na odgrzybienie mieszkania, zakup wodomierza.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmuje dwupokojowe mieszkanie (będące współwłasnością małżeńską), do 31 sierpnia 2013 r. posiadał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Za jego dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku uznano dodatek mieszkaniowy w wysokości 157,82 zł oraz kwotę czynszu opłacaną przez G. S. w wysokości 238,88 zł. Zatem łącznie dochód wynosił 396,70 zł. Wskazano ponadto, iż wprawdzie skarżący nie przekracza kryterium dochodowego pozwalającego na przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego, ale od maja 2010 r. do maja 2012 r. prowadził rachunek inwestycyjny w domu maklerskim [...], zaś z zaświadczenia z Urzędu Skarbowego z 16 lutego 2012 r. oraz 15 maja 2012 r. wynika, że w 2010 r. przychód z inwestycji giełdowych skarżącego wynosił 17 606,65 zł, w roku 2011-104 895, 68 zł, zaś w roku 2012 - 25 990, 65 zł. Organ stwierdził, że skarżący posiadał znaczne środki finansowe, jednakże nie przeznaczył ich na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oraz tych, które zgłosił podczas wywiadu, m.in. zakup odkurzacza, wodomierza, termometru, itd. Nadto nie rozliczył się z pomocy finansowej na zakup leków przyznanej w grudniu 2012 r. w wysokości 280 zł, nie przedstawiając faktur potwierdzających zakup leków. Organ uznał za niewiarygodny fakt, że skarżący od dłuższego czasu pożycza bezzwrotnie kwoty pieniężne nie mając własnego źródła dochodu umożliwiającego ich spłatę, a jednocześnie do sierpnia 2013 r. ma opłacone wszystkie zobowiązania (tym bardziej, że sam nie pamięta kiedy dokładnie i w jakiej wysokości otrzymał pożyczki). Ponadto skarżący odmówił udzielenia dokładnych informacji na temat rachunku inwestycyjnego twierdząc, że wszystkie środki pochodziły od przyjaciela. W ocenie organu powyższe fakty świadczą o tym, że skarżący posiada źródła dochodu lub zasoby, o których nie poinformował w toku postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta K. zaakcentował, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymanie na koszt podatnika osób i rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z trudnej ciężkiej sytuacji materialnej, ale jedynie pomoc. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych w postaci świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny pod rygorem odmowy przyznania świadczeń. Organ uznał, że skarżący nie współpracuje z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, a nawet utrudnia im pracę, nie udzielając dostatecznej ilości informacji, pozwalających na ustalenie swojej rzeczywistej sytuacji materialnej. Ponadto swoim nieodpowiednim zachowaniem oraz negatywnym stosunkiem do pracowników socjalnych uniemożliwia określenie swojej aktualnej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Zdaniem organu taka sytuacja spełnia hipotezę normy art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

i na tej podstawie odmówiono przyznania zasiłku celowego.

Od powyższej decyzji M. S. wniósł odwołanie, zarzucając, że decyzja jest sprzeczna z Konstytucją RP, ustawami o pomocy społecznej, o ochronie zdrowia, o ochronie danych osobowych, Kodeksem postępowania administracyjnego, oraz zasadami współżycia społecznego. Ponadto wskazał, że organ nie miał żadnych podstaw prawnych i faktycznych do odrzucenia jego wniosku oraz, że jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej i poważnie choruje. Ponadto nie przekracza kryterium dochodowego koniecznego do przyznania zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] grudnia

2013 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza brzmienie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania. Organ II instancji stwierdził, że Prezydent Miasta K. właściwie i rzetelnie ustalił stan faktyczny sprawy. Podał również, że art. 11 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Stosownie do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Dlatego też, zakres wsparcia wynikający z ustawy o pomocy społecznej ma charakter wyłącznie pomocniczy. SKO w K. wskazało, że z akt sprawy wynika, iż skarżący ma uregulowane opłaty za media do sierpnia 2013 r. ze środków rzekomo "pożyczonych od kolegi". Skarżący nie przedstawił jednak żadnych dowodów, które świadczyłyby o otrzymaniu wyżej wskazanych pożyczek, a co więcej odmówił jakichkolwiek wyjaśnień w tej sprawie. Za dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku uznano dodatek mieszkaniowy (157,82 zł) oraz kwotę czynszu opłaconą przez G. S. (238,88 zł). Organ zaznaczył, iż od maja 2010 r. przez okres co najmniej 2 lat skarżący posiadał znaczne środki finansowe, które mógł przeznaczyć na zaspokojenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych - w tym zakup artykułów i przedmiotów wskazanych we wniosku. Od 2009 r. sytuacja skarżącego nie uległa zmianie i mimo posiadanych środków finansowych nie podejmował żadnych działań mających na celu poprawę warunków mieszkaniowych oraz wymianę zużytych urządzeń sanitarnych i grzewczych. W tym okresie pobierał również świadczenia z pomocy społecznej oraz korzystał

z pomocy żony, która m.in. opłaca rachunki mieszkaniowe.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu podał, że decyzja SKO w K. nie zawiera ani jednego argumentu prawnego, który dawałby podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Stwierdził, że spełnia kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej, gdyż w rzeczywistości nie uzyskuje żadnych dochodów. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja w całości mija się z prawdą i rzeczywistym stanem faktyczny. To, że uzyskał pewne kwoty pożyczki nie uprawnia organu do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Sąd I instancji podkreślił, że pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniana regulacja tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Z tego względu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa podania źródeł dochodu, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy socjalnej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika lekceważący stosunek skarżącego do pracowników socjalnych. Zdaniem WSA w Krakowie skarżący niewątpliwie posiada pewne środki finansowe, co do których nieprzekonywująco składa wyjaśnia, uniemożliwiając organom ustalenie wysokość i struktury osiąganych przez niego dochodów. Skarżący twierdzi, że posiada pewne środki z pożyczek, z których reguluje niektóre opłaty, ale odmawia ujawnienia osób, od których pożyczki otrzymuje. Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązkiem ustawowym organu przed rozpoznaniem wniosku o pomoc społeczną jest ustalenie dochodu wnioskodawcy. Skarżący uniemożliwia organom ustalenie rzeczywistego dochodu, który stanowi konieczną przesłankę do przyznania pomocy bądź jej odmowy. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zgodzić się ze skarżącym, że jeżeli spełnia kryterium dochodowe do przyznania zasiłków to musi otrzymać pomoc. Nie jest to oczywiste ze względu na zasadę, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż skarżący nie chce współdziałać z organami w celu ujawnienia swoich dochodów. Zaznaczył, że skarżący twierdzi w skardze, że nie osiąga żadnego dochodu, co jest niezgodne z ustaleniami organów. Na jego dochód wg organów w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku składał się dodatek mieszkaniowy w wysokości 157,82 zł oraz kwota czynszu opłacana przez G. S. w wysokości 238,88 zł. Łącznie dochód wynosił 396,70 zł. Sąd I instancji stwierdził, że wyliczenie to jest wadliwe, bowiem G. S. płaci tylko różnice między czynszem, a przekazywanym dodatkiem mieszkaniowym. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skarżący uniemożliwił organom ustalenie jego faktycznego dochodu przez odmowę ujawnienia pożyczkodawców.

Zdaniem Sądu w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku organy przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły, że skarżący posiada dochody, których źródła nie chce ujawnić. Postępowanie dowodowe organów uzasadnia dokonanie oceny niespełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadniały odmowę przyznania tych świadczeń. Odmowa przyznania tych świadczeń była zatem, w ocenie Sądu I instancji, uzasadniona.

Sąd I instancji nie zgodził się z oceną organów co do braku współpracy skarżącego w przypadku jego dochodów z Giełdy. W tym zakresie skarżący złożył stosowne oświadczenia pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Okoliczności te nie mogą być podnoszone skoro zostały wyjaśnione. Skarżący posiada zamknięty rachunek inwestycyjny w biurze maklerskim. Natomiast istotne są okoliczności dotyczące dochodu ujawnione

w okresie bezpośrednio z przed złożenia przedmiotowego wniosku.

W ocenie Sądu I instancji organ wystarczająco wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak współpracy skarżącego w pozostałym zakresie. Zwrócił przy tym uwagę, że organy nie kwestionują, iż sytuacja materialna skarżącego i jego stan zdrowia są złe. Zdaniem Sądu były one jednak w pełni uprawnione do domagania się od skarżącego współpracy, a brak tej współpracy zasadnie potraktowały jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. S., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 39, art. 100 ust. 1 zd. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odmowie przyznania zasiłku celowego, pomimo że skarżący współdziałał z organami pomocy społecznej, a także poprzez pominięcie dyrektyw interpretacyjnych zawartych w ustawie nakazujących umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, obowiązku wspierania osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb

i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także kierowania się dobrem klienta;

b) art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 720 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pożyczka jest dochodem w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie sytuacji skarżącego, opierając się jedynie na wywiadzie z nim samym, przypisywanie złej woli skarżącemu, który cierpi na głęboką depresję, co w sposób oczywisty rzutuje na jego interakcje z otoczeniem, a także możliwość nawiązania kontaktu z obcymi osobami, zwłaszcza gdy - jak wynika z akt sprawy - pracownik pomocy społecznej przeprowadzający wywiad był skonfliktowany ze skarżącym, oraz poprzez nieuchylenie decyzji wydanej w oparciu o stan faktyczny ustalony wadliwie i w sposób niepełny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub sądowi równorzędnemu;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a przypadku niezasądzenia tych kosztów od organu - przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia liczonego wg norm przepisanych za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, które nie zostało pokryte ani w całości ani w części.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że organ oraz kontrolujący go sąd muszą mieć na uwadze, że nawet przy braku współdziałania klienta pomocy społecznej, nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia stanu faktycznego także innymi dostępnymi środkami. Art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej posługuje się słowem "może", a zatem regulacja ta nie usprawiedliwia automatyzmu w wydaniu odmownej decyzji, zaś skorzystanie z tzw. uznania administracyjnego nie może oznaczać arbitralności i winno być wszechstronnie uzasadnione w treści uzasadnienia decyzji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że Sąd I instancji nie zważył, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się skierowanie do szpitala psychiatrycznego, z którego wynika, że cierpi on na głęboką depresję, ma myśli samobójcze i cierpi na zaburzenia osobowości. Ta okoliczność w sposób oczywisty rzutuje na jego interakcje z otoczeniem, a także możliwość nawiązania kontaktu z obcymi osobami, zwłaszcza gdy - jak wynika z akt sprawy - pracownik pomocy społecznej przeprowadzający wywiad był skonfliktowany ze skarżącym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stawia to pod znakiem zapytania ustalenia organu co do braku woli współpracy z organem. Organ nie rozważył, mimo że dysponował taką informacją, czy skarżący w ogóle był w stanie udzielić żądanego wywiadu. Nie można mówić o braku współpracy skarżącego, który jednak wpuścił pracownika, odpowiadał na pytania, może nie w sposób wzorcowy, ale na tyle, na ile pozwalał mu jego stan psychiczny. W aktach sprawy brak też jest adnotacji o nadaniu biegu skardze skarżącego na pracownika pomocy społecznej. Organ nie zweryfikował też, czy rzekomo posiadane przez skarżącego w przeszłości rachunki inwestycyjne rzeczywiście były w jego realnej dyspozycji, skoro z opisu warunków bytowych oraz braku paralelnych do stanu tych rachunków dochodów wynika raczej, że personalia skarżącego zostały wykorzystane przez osobę trzecią przy zakładaniu rachunku.

Postanowieniem z 21 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ramach tego zarzutu określonego jako naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż organ nie ustalił w sposób wszechstronny sytuacji skarżącego, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania zasiłku celowego.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Pomoc społeczna jest jedną ze składowych polityki społecznej państwa. Jej istotą jest podejmowanie, przy pomocy środków publicznych, działań zmierzających do możliwie najlepszego ukształtowania sfery bytowej obywatela. Środki te nie mają wymiaru nieograniczonego, co oznacza konieczność ich reglamentacji oraz ścisłego dokumentowania, przez organy zajmujące się dystrybucją tych środków, wystąpienia przypadku uzasadniającego udzielenie pomocy. W tym celu ustawodawca wprowadził w ustawie o pomocy społecznej szczególny rodzaj dowodu jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle istotna, jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Poprzez wywiad środowiskowy mogą zostać wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie oznacza to oczywiście, że ustalając mające znaczenie prawne fakty, konieczne dla realizacji wnioskowanego świadczenia, organ nie może przeprowadzić innych dowodów. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności. To na organie – w myśl zasady wynikającej z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Aby jednak realizacja tej zasady była możliwa organ, oprócz określenia jakie okoliczności należy w sprawie ustalić, musi posiadać wiedzę jakimi środkami dowodowymi dana okoliczność może zostać wykazana.

Z przepisów ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego – na zaspokajanie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 ustawy) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy). Nie mogą zatem odmówić żądanych w trakcie wywiadu środowiskowego informacji, czy też przedstawienia stosownych dokumentów. Niedopełnienie przez stronę tego obowiązku uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być bowiem odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W przedmiotowej sprawie organ, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, podjął wszelkie czynności mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej skarżącego. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, aby skarżący kasacyjnie w okresie, w którym w sprawie prowadzone było postępowanie wyjaśniające, pozostawał w stanie uniemożliwiającym nawiązanie prawidłowej współpracy z pracownikami socjalnymi czy też prawidłowe udzielenie wywiadu. Wywiad środowiskowy został ze skarżącym przeprowadzony, sporządzony został protokół, do którego skarżący składał uwagi. Odnosił się do niego również w obszernych pismach kierowanych do organu przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta K.. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ponadto wiadome z urzędu – w związku ze skargami wnoszonymi do sądów administracyjnych przez M. S. – że skarżący kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, jest w określonym zakresie beneficjentem tej pomocy, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jego wniosków organy prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego oraz szerzej majątkowego. Skarżący kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem nieudzielenia organowi wszechstronnych wyjaśnień.

Poza sporem pozostaje, iż skarżący, w toku prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, odmówił ujawnienia danych osobowych pożyczkodawców. W okolicznościach przedmiotowej sprawy na podkreślenie zasługuje nadto, że skarżący, pomimo iż organ w decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego zasiłku celowego wyraźnie wskazał na nieprzedstawienie przez skarżącego dowodów potwierdzających otrzymanie pożyczek, co uniemożliwiło określenie jego sytuacji majątkowej, tak w toku dalszego postępowania administracyjnego, jak i następnie postępowania sądowoadministracyjnego, kwestii tych nie wyjaśnił. Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty, iż organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie sytuacji skarżącego, a Sąd I instancji uchybienia tego nie dostrzegł.

Pozbawiony zasadności jest również zarzut, iż organ nie zweryfikował, czy rzekomo posiadane przez skarżącego w przeszłości rachunki inwestycyjne rzeczywiście były w jego realnej dyspozycji. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok sądu wojewódzkiego, a Sąd I instancji w kwestii rachunków inwestycyjnych i pochodzących z nich środków finansowych zajął jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym okoliczności te nie mogą być w sprawie brane pod uwagę, gdyż rachunek inwestycyjny został zamknięty, a w sprawie istotne są informacje odnoszące się do dochodu skarżącego ujawnione w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie przez niego wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie przyznania zasiłku celowego przeznaczonego na realizację wyszczególnionych we wniosku celów.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego niezbędnym jest wykazanie, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Skarżący kasacyjnie jako naruszone wskazuje przepisy art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 720 § 1 K.c.

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Zgodnie z art. 6 pkt 3 ww. ustawy dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie, zaś stosownie do pkt 4 dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Natomiast według art. 720 § 1 K.c. przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości.

Przywołując powyższe przepisy i zarzucając ich niewłaściwą wykładnię kasator nie podaje jak przepisy te powinny być rozumiane i na czym w związku z tym polegał błąd w interpretacji Sądu Wojewódzkiego. Zauważyć zatem należy, że przepisy te nie były przez Sąd I instancji stosowane, a w konsekwencji Sąd ten nie dokonywał ich interpretacji, nie mogły zatem zostać naruszone.

Wskazać jedynie można, że ustawodawca w kwestii zdefiniowania dochodu w ustawie o pomocy społecznej nie odsyła do przepisów podatkowych, formułując dla potrzeb ustawy definicję dochodu w art. 8 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest przychód, czyli określone przysporzenie finansowe. Ustawodawca nie definiuje przychodu, nie łączy go z działalnością zarobkową, wręcz przeciwnie - traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów nie są kwalifikowane jako dochód. Przykładowo można wymienić zwrot nadpłaconego podatku, przyznanie kredytu czy odszkodowanie z tytułu wypadku (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, LEX 2014). Podobnie należy ocenić uzyskanie dochodu w wyniku pożyczki. Tego rodzaju dochód nie został wyłączony w art. 8 ust. 3 ani ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z oceny sytuacji dochodowej osób ubiegających się o pomoc lub z niej korzystających. Pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł ani źródło uzyskiwania tych środków, a pożyczka jest dochodem mogącym stanowić źródło utrzymania. Dlatego też pożyczka, z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej, stanowi dochód i musi być uwzględniona przy ustalaniu sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o świadczenie. W wyroku z 8 grudnia 2006 r., I OSK 700/06 (LEX nr 320923), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczonych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota pożyczki nie podlega zaliczeniu do dochodu, bądź że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. Dlatego też kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej dochód podlegający wliczeniu do dochodu, o którym stanowi ustawa o pomocy społecznej.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 39, art. 100 ust. 1 zd. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Także i w przypadku tego zarzutu kasator nie wskazuje jak w jego ocenie należy rozumieć powyższe przepisy. Sąd I instancji przeprowadził natomiast interpretację jedynie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i dokonaną w tym zakresie wykładnię należy w pełni podzielić. Wskazany przepis statuuje podstawową zasadę pomocy społecznej - pomocniczości (subsydiarności). Pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce, czy rodzinie dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu.

Z uzasadnienia powyższego zarzutu można natomiast wyprowadzić wniosek, że skarżący kasacyjnie w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, chociaż w części swojej argumentacji odnoszącej się do tego zarzutu wskazuje na błędne ustalenia faktyczne poczynione przez organ. W związku z tym wskazać należy, że nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych nie może być zwalczane poprzez formułowanie zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych możliwe jest jedynie poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy zostały w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zastosowane prawidłowo. Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznawane są dopiero po wykorzystaniu własnych zasobów, uprawnień i możliwości wnioskodawcy - jako ostatnie ogniwo systemu zabezpieczenia społecznego. Dlatego też niezbędne jest ustalenie przez organ jakimi zasobami strona wnioskująca o świadczenie dysponuje. Skoro skarżący kasacyjnie nie chce ujawnić wszystkich swoich źródeł dochodu, z których regulowane są - jak podaje - opłaty za media, to wobec niemożności ustalenia przez organ wysokości i struktury osiąganego przez skarżącego dochodu, odmowa przyznania zasiłku celowego była zasadna. Niepodanie źródeł dochodu może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, skoro ustawowym obowiązkiem organu przy rozpoznawaniu wniosku o pomoc społeczną jest ustalenie sytuacji materialnej osoby o tę pomoc ubiegającej się. Nie można oczekiwać od organu aby w tym zakresie działał z urzędu, zaś brak współpracy skarżącego z organem powoduje dla niego negatywne konsekwencje. Wysokość osiąganego dochodu jest bowiem jedną z przesłanek warunkujących możliwość udzielenia pomocy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.