Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2077/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na wykonywanie działalności polegającej na przechowywaniu, instalowaniu oraz obsłudze izotopowych czujek dymu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Decyzją z [...] sierpnia 2003 r. Prezes Państwowej Agencji Atomistyki udzielił [...] S.A. bezterminowego zezwolenia nr [...] na wykonywanie działalności polegającej na przechowywaniu w B., instalowaniu oraz obsłudze izotopowych czujek dymu w obiektach [...] Spółka Akcyjna.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w Bełchatowie powstałej w wyniku konsolidacji (powoływana jako: Spółka), Prezes Państwowej Agencji Atomistyki decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił zmiany zezwolenia w zakresie nazwy i adresu jednostki organizacyjnej - na [...] S.A. Oddział [...] (powoływany jako: Oddział), a także kierownika jednostki organizacyjnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] czerwca 2015 r. [...] Prezes Państwowej Agencji Atomistyki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływana jako: k.p.a), art. 5 ust. 3 i ust. 7a ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1512 ze zm.; powoływana jako: prawo atomowe) oraz art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.) utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ wskazał, że zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 10 kwietnia 1986 r. - Prawo atomowe (Dz.U. z 1986 r. Nr 12, poz. 70 ze zm.). Zgodnie z przepisami prawa atomowego z 2000 r., utraciła moc wcześniejsza regulacja, przy czym zezwolenia wydane na jej podstawie zachowały ważność do czasu upływu terminów w nich określonych. Brak jest jednak podstaw do zmiany decyzji wydanej na podstawie nieobowiązującego już prawa w trybie art. 155 k.p.a. Organ zaznaczył również, że skoro zarówno obecna, jak i obowiązująca poprzednio ustawa - Prawo atomowe nie przewidują możliwości zmiany podmiotowej zezwolenia, nie jest możliwa cesja uprawnień zawartych w zezwoleniu.

Organ stwierdził ponadto, że oddział spółki kapitałowej prawa handlowego nie może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a. i adresatem decyzji, ponieważ nie jest ani osobą fizyczną ani nie posiada odrębnej od spółki osobowości prawnej. Nie stanowi on samodzielnego podmiotu prawa, jest jedynie wyodrębnioną masą majątkową, częścią majątku spółki, która działa w ramach spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2077/15 oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję.

Sąd ten przyjął, że art. 3 pkt 8 prawa atomowego nie jest normą prawa materialnego statuującą oddział, jako stronę postępowania administracyjnego. Również art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) nie nadaje Oddziałowi samodzielnej podmiotowości prawnej. Stroną postępowania administracyjnego o wydanie, cofnięcie albo zmianę zezwolenia jest zatem Spółka będąca przedsiębiorcą posiadającym osobowość prawną i wykonującym poprzez Oddział działalność związaną z narażeniem na promieniowanie jonizujące.

Skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływana jako: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na błędnym uznaniu, iż jednostką organizacyjną w rozumieniu ustawy - Prawo atomowe, a jednocześnie stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności, o której mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 tej ustawy może być jedynie Spółka, a nie jej Oddział, w sytuacji, gdy z dowodów postępowania administracyjnego w postaci statutu Spółki, regulaminu organizacyjnego Spółki oraz regulaminu organizacyjnego Oddziału wynika samodzielność organizacyjnoprawna Oddziału oraz fakt, że to Oddział Spółki wykonuje działalność związaną z narażeniem, w rozumieniu prawa atomowego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 prawa atomowego, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem WSA przyjął stan faktyczny ustalony przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny;

2) naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię, która prowadzi do wniosku, że Oddział pomimo, że jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie ze Spółki, nie jest jednostką samodzielną organizacyjnie wykonującą część działalności gospodarczej wykonywanej przez Spółkę;

- art. 3 pkt 8 prawa atomowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Oddział Spółki nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu prawa atomowego, a tym samym stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia jest wyłącznie Spółka i nie może nią być jej Oddział podczas gdy, zgodnie z definicją ustawową zawartą w powołanym przepisie, jednostką organizacyjną jest każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem, wobec czego, w rozpatrywanej sprawie podmiotem wykonującym taką działalność jest Oddział.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Państwowej Agencji Atomistyki wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podtrzymał zaprezentowane w decyzjach stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmierzają one do podważenia stanowiska przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że Oddział przedsiębiorcy działającego w formie spółki akcyjnej nie może występować w charakterze strony postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące i być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 7a prawa atomowego, a w związku z art. 155 k.p.a. - adresatem decyzji zmieniającej to zezwolenie.

Odnosząc się do tak zarysowanego problemu w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w myśl art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Według poglądu utrwalonego w doktrynie i w orzecznictwie, poza przypadkami określonymi w art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego może być także podmiot, którego legitymacja procesowa wynika z przepisów prawa materialnego. Jeżeli bowiem ustawodawca wyposaża danego rodzaju jednostki organizacyjne w zdolność prawną w określonej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, to przepisy prawa procesowego nie mogą ograniczać zdolności jednostki organizacyjnej do bycia podmiotem praw i obowiązków w tej sferze prawa administracyjnego. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie.

W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Oddział nie jest osobą fizyczną, państwową ani samorządową jednostką organizacyjną, nie jest też organizacją społeczną i nie posiada osobowości prawnej. Spółka upatruje podstawy do występowania Oddziału w charakterze strony postępowania i adresata decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 prawa atomowego, w art. 3 pkt 8 tej ustawy w związku z jej art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, wykładnia powołanych przepisów, uwzględniać powinna nie tylko ich brzmienie, ale i usytuowanie w systemie prawa, ponadto pozostawać ma w zgodzie z celem regulacji zamierzonym przez ustawodawcę.

Art. 5 ust. 7a prawa atomowego stanowi, że wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące określonej w art. 4 ust. 1 pkt 5 prawa atomowego tj. polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie, wymaga zezwolenia udzielanego w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - prawo atomowe o zezwolenie, a w konsekwencji także o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a., może ubiegać się "jednostka organizacyjna". Zgodnie natomiast z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo atomowe, pod tym pojęciem rozumieć należy każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem na promieniowanie jonizujące.

Podstawowym celem reglamentacji wykonywania działalności, o której mowa w art. 4 ust. 1 prawa atomowego jest zapewnienie ochrony życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i ochrony środowiska. Przepisy prawa atomowego zapewnić mają wypełnienie zobowiązań międzynarodowych - w szczególności w ramach Unii Europejskiej, dotyczących bezpieczeństwa jądrowego, ochrony przed promieniowaniem jonizującym oraz zabezpieczeń materiałów jądrowych i kontroli technologii jądrowych (zob.: art. 1 ust. 1 pkt 5 i art. 2 prawa atomowego). W tym kontekście, użyte na gruncie omawianej regulacji pojęcie "jednostki organizacyjnej" należy rozumieć tak, by środki bezpieczeństwa przewidziane w ustawie znalazły zastosowanie do każdego podmiotu, który wykonuje działalność związaną z narażeniem na promieniowanie.

Nie sprzeciwia się temu treść art. 5 ust. 1 pkt 2 prawa atomowego, który w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy obligował, by przedsiębiorca występujący z wnioskiem o wydanie zezwolenia posługiwał się numerem w rejestrze przedsiębiorców. Co więcej, przepis ten został zmieniony przez art. 13 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1893) i na skutek nowelizacji wprost dopuszcza możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące przez przedsiębiorcę, który nie posiada numeru w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym i numeru identyfikacji podatkowej.

Z punktu widzenia wspomnianego ratio legis powołanych przepisów za nieuprawnione należy uznać przyjęcie, że podmiotem wykonującym działalność związaną z narażeniem, który może ubiegać się o zezwolenie jest sam Oddział będący jednostką organizacyjną wyodrębnioną w ramach wewnętrznej struktury Spółki, a nie Spółka, która jest przedsiębiorcą, posiada podmiotowość prawną i wykonuje w ramach Oddziału swoją działalność wykorzystując przy tym materiały promieniujące.

Jak trafnie dostrzegł organ, a następnie Sąd I instancji, organizacja wewnętrzna Spółki, która powstała w wyniku konsolidacji, charakteryzuje się tym, że część kompetencji i zadań z zakresu prowadzonej przez nią działalności należy do Zarządu i Centrali, część natomiast przeniesiona jest na szczebel Oddziałów, którym przyznano szereg atrybutów samodzielności - wydzielony majątek, własne kierownictwo, umocowanie do zatrudniania pracowników. Zadania poszczególnych jednostek organizacyjnych w ramach struktury Spółki określają regulacje wewnętrzne - jej statut, regulamin organizacyjny i regulaminy Oddziałów. Jednak w relacjach zewnętrznych, zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prywatnego, to Spółka - ze względu na przypisaną jej osobowość prawną - ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków oraz dokonywania we własnym imieniu czynności prawnych w ramach prowadzonej działalności. Oddział Spółki, pomimo, że jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie pod wieloma względami, pozostaje w strukturze Spółki i jest częścią wykonywanej przez Spółkę działalności. Oddział nie prowadzi działalności w imieniu własnym i na własny rachunek, a kierownik oddziału jest umocowany do działania w imieniu Spółki na mocy udzielonych mu pełnomocnictw i na zasadach określonych przez Zarząd Spółki, na co wprost wskazuje § 6 pkt 3 regulaminu organizacyjnego Spółki.

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu zaaprobowanym przez Sąd I instancji, że jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa atomowego, a w konsekwencji stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące i adresatem decyzji kończącej to postępowanie, jest Spółka, a nie jej Oddział, gdyż - pomimo organizacyjnego wyodrębnienia, o którym mowa w art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - nie stanowi on innego od Spółki podmiotu prawa, który mógłby samodzielnie występować jako strona w tym postępowaniu administracyjnym.

Nie kwestionując, że w szeroko rozumianym obrocie prawnym Oddział - ze względu na wskazane odrębności - może dysponować własnym interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego przyznających mu prawa i obowiązki w określonej dziedzinie prawa i być w związku z tym podmiotem legitymowanym do samodzielnego występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego w granicach danej dziedziny prawa, NSA stwierdził, że z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Przyjęcie, na gruncie omawianej regulacji, że to Oddział może być stroną postępowania i adresatem zezwolenia prowadziłoby do ograniczenia możliwości nałożenia praw i obowiązków z zakresu bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej wyłącznie do Oddziału. Tym samym skutkowałoby nieuprawnionym wyłączeniem odpowiedzialności Spółki za prowadzenie na terenie Oddziału działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące z naruszeniem zasad określonych w zezwoleniu. W przypadku natomiast naruszenia warunków zezwolenia wynikającego bezpośrednio z decyzji i działań podejmowanych na szczeblu Zarządu Spółki lub Centrali przyjęcie tego stanowiska powodowałoby brak możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności jakiegokolwiek podmiotu. Prowadziłoby zatem do dalece dysfunkcjonalnych rezultatów - uniemożliwienia stosowania obowiązujących przepisów i podważenia sensu istnienia regulacji.

Podkreślenia wymaga, że zaaprobowana przez Sąd I instancji wykładnia prowadząca do przyjęcia, że to Spółka wykonująca swoją działalność poprzez Oddziały jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 prawa atomowego i adresatem tego zezwolenia, nie wyklucza pociągnięcia do odpowiedzialności za określone naruszenie zasad wynikających z zezwolenia Oddziału Spółki, bądź osoby kierującej tym Oddziałem. Konstrukcja zastosowana przez ustawodawcę w art. 123 ust. 1-3 Prawa atomowego nakazuje w procesie wykładni zbliżyć odpowiedzialność do konkretnych zdefiniowanych w tym przepisie naruszeń w sferze bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Odpowiedzialność ta może być więc w niektórych przypadkach przesunięta na kierującego oddziałem - ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia, nadal jednak pozostaje w ramach struktur Spółki. Nie dochodzi więc do delegowania odpowiedzialności za naruszenie poza struktury adresata zezwolenia, co odpowiada założeniom przyjętym w art. 6 Dyrektywy Rady 2009/71/EUROATOM z dnia 25 czerwca 2009 r. ustanawiającej wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych (Dz.U.UE.L.2009.172.18) w brzmieniu nadanym art. 1 dyrektywy Rady 2014/87/Euratom z dnia 8 lipca 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2009/71/Euratom ustanawiającą wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych - Dz.U.UE.L.2014.219.42 (zob.: wyrok z 31 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1966/15; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 §1 i 107 §3 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, na tej podstawie dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i załatwił sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wszechstronnie zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji przedstawił przyjęty stan faktyczny i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W ocenie NSA, nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd zawarł w nim opis przebiegu postępowania administracyjnego oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi - w jego ocenie - nie zasługiwały na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej, a w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, okoliczność, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się osobno do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa atomowego - z omówionych względów - nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy i tym samym nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na wskazane na wstępie ograniczenie zakresu badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, stanowisko organu i Sądu I instancji o braku podstaw do zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 155 k.p.a. - ze względu na zmianę prawa, a także niedopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na inny podmiot - zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych, nie podlegało ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach przeprowadzonej kontroli instancyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).