Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na B. D.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rybniku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV Nsm 1669/13 orzeczono m.in. o umieszczeniu małoletniej B. F. (obecnie D.) w rodzinie zastępczej, której funkcję powierzono A. D. i G. D. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 27 marca 2019 r. wynikało, że A. D. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z oświadczenia A. D. wynikało z kolei, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną B. D. Spornym w sprawie było to, czy A. D. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, pełniąc funkcję rodziny zastępczej oraz jego opiekuna prawnego.

Organ odwołał się w tym zakresie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220), z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Krio) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b tej ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej. Organ wskazał, że wykładnia językowa tych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Świadczenie nie może być przyznane jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej – innej niż rodzina spokrewniona. Rodzina zastępcza spokrewniona w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej, którą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy). Taką rodziną skarżąca nie mogła być ustanowiona, ponieważ nie jest wstępnym ani rodzeństwem małoletniej. W odwołaniu skierowanym do Kolegium A. D. wskazała, że została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniej B. D. w ramach rodziny zastępczej niespokrewnionej. Jedyny wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, którym zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego. Przypadek taki jednak w sprawie nie zachodzi skoro nic w sprawie nie wiadomo aby odwołująca wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie małoletniej B. D.

Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. A. D., mimo sprawowania opieki, będąc rodziną zastępczą niezawodową nie spełnia ustawowych przesłanek uprawniających do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak pokrewieństwa z dzieckiem, dla którego na mocy postanowienia sądowego została ustanowiona opiekunem prawnym, powoduje również wystąpienie przesłanki negatywnej. A. D. nie jest także opiekunem faktycznym w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za nietrafne uznał organ odwoławczy zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła A. D., zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 7a § 1 kpa poprzez zaniechanie obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącej, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, poprzez nierozważenie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych sprawy, a w konsekwencji pominięcie przy ocenie materiału dowodowego postanowienia Sądu Rejonowego w Rybniku z dnia 5 czerwca 2014 r. w przedmiocie powierzenia skarżącej i jej mężowi funkcji rodziny zastępczej nad małoletnią B. D., w sytuacji gdy powyższe ma istotne znaczenie w kontekście rozumienia pojęcia "opiekuna faktycznego dziecka";

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich wadliwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego w sprawie;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2, 32 i 72 Konstytucji RP w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. poprzez ich niezastosowanie do okoliczności stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że jej zdaniem nie ma żadnej różnicy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem przez osobę, która wystąpiła do sądu z wnioskiem o przysposobienie a osobą, która sprawuje faktyczną opiekę na podstawie innego orzeczenia sądowego. Odmienna interpretacja stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa. Skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa. Należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka niepełnosprawnego, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów opieki i utrzymania dziecka. Organy obu instancji podeszły w sposób literalny do interpretacji omawianych przepisów, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, a także nie uwzględniając norm konstytucyjnych i Konwencji o Prawach Dziecka.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do jej treści dodatkowo wskazał, że orzeczenia sądów administracyjnych powołane przez skarżącą dotyczą innych świadczeń, tj. zasiłku rodzinnego czy świadczenia wychowawczego, które mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne jest rekompensatą dla opiekuna za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, która jej wymaga.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Zasadniczą kwestią sporną w sprawie była możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy osoba wnioskująca o takie świadczenie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem pełniąc funkcję rodziny zastępczej niespokrewnionej. Niekwestionowanym było bowiem po pierwsze, że prawomocnym postanowieniem Sądu A. D. została umieszczona w rodzinie zastępczej, której funkcję powierzono m.in. wnioskodawczyni A. D., a także G. D. Po drugie niespornym było, że A. D. jest osobą niepełnosprawną i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Po trzecie wreszcie organ nie kwestionował faktu, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną B. D.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej zwanej "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b w/w ustawy stanowi, że świadczenie pieniężne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że jeśli chodzi o rodzinę zastępczą świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie osobie, która stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną dla osoby wymagającej opieki. Ponadto, do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1111) rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1 (u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej), będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Niespornym jest, że skarżąca pełni wobec B. D. funkcję rodziny zastępczej niespokrewnionej. Nie ciąży na niej także obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 i nast. Krio.

Nie można również uznać, że skarżąca spełnia przesłankę bycia opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 14 tej ustawy opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W niniejszym przypadku bezspornym było, że taki wniosek nie został przez skarżącą złożony.

Obowiązujące przepisy, które wyżej przytoczono, wprost wykluczają zatem w niniejszym przypadku możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zarzuty skargi zmierzały natomiast do wykazania, że dokonana przez organy wykładnia tych przepisów nie uwzględnia norm Konstytucji RP (w szczególności art. 2, 32 i 72), a także przepisów Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, 20). W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Trzeba podnieść, że obecne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., przewidujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną, zostało nadane ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012.1548), z dniem 1 stycznia 2013 r. Stało się to na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, w którym Trybunał orzekł, że obowiązujący wówczas art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. - nie zawierający zapisu, że do świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnione rodziny zastępcze spokrewnione, w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie przy spełnieniu pozostałych warunków z tego przepisu członkom rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest zgodny z art. 20 i art. 23 konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz 2000 r. Nr 2, poz. 11). A zatem powyższa zmiana legislacyjna w takim kształcie nie była przypadkowa, orzeczenie Trybunału wyraźnie odnosiło się bowiem do rodziny zastępczej spokrewnionej.

Sąd w niniejszym składzie podziela dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie więc trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Ke 173/18, wyroki WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Gl 512/16, z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Gl 193/17). Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 2020/14, "art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny". Sąd ten podkreślił, że przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nie można nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Z kolei NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1168/17, którym oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r., wydanym w analogicznym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym, podkreślił, że inna niż pozajęzykowa jest w tym przypadku nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości nie jest rzeczą Sądu ale ustawodawcy uzupełnienia kręgu osób uprawnionych. Analogiczne uwagi odnoszą się do wykładni art. 3 pkt 14 u.ś.r. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i wynika z niej, że opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka – z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w skardze dotyczą innego rodzaju świadczeń, tj. zasiłku rodzinnego i świadczenia wychowawczego, które z istoty swojej pełnią inną rolę niż świadczenie pielęgnacyjne. O ile bowiem to ostatnie stanowi rekompensatę dla opiekuna za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o tyle dwa pozostałe świadczenia mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do stosowania tej samej argumentacji odnośnie obu tych grup świadczeń.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.