II SA/Łd 1327/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-24	
Data wpływu	2011-12-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Stępień
Arkadiusz Blewązka
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651;  art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 24 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 roku sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], którą:

1. orzeczono o zwrocie na rzecz M. N. nieruchomości oznaczonej według aktualne ewidencji gruntów numerami działek: [...] o pow. 0,0857 ha, [...] o pow. 0,0090 ha, [...] o pow. 0,0473 ha, [...] o pow. 0,0084 ha i [...] o pow. 0,0141 ha, położonej w O., w obrębie 10, stanowiącej własność Gminy O., dla której w Sądzie Rejonowym w O., w V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...];

2. zobowiązano M. N. do zwrócenia na rzecz Gminy O. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 20.832,00 zł;

3. powyższą należność na wniosek byłego właściciela M. N. rozłożono na dwie równe raty w ciągu jednego roku, tj. pierwsza rata płatna w ciągu jednego miesiąca od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, w wysokości 10.416,00 zł (słownie złotych: dziesięć tysięcy czterysta szesnaście) i druga rata płatna w ciągu sześciu miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna w wysokości 10.416,00 zł;

4. wskazano, że w/w raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, zaś do skutków opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

5. orzeczono także, iż nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, natomiast przeniesienie prawa własności nieruchomości nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W trakcie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, iż w dniu 1 grudnia 2008r. do Starosty [...] wpłynął wniosek M. N. o zwrot w/w nieruchomości, oznaczonej wcześniej jako działka nr [...] o pow. 0,1646 ha.

Organ odwoławczy wskazał, iż Starosta [...], decyzją z dnia [...]r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu owej nieruchomości, którą to decyzję, po rozpatrzeniu odwołania M. N., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...]r., nr [...] Starosta [...], ponownie odmówił zwrotu w/w nieruchomości na rzecz M. N., którą Wojewoda [...] także uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...]r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 331/10 oddalił skargę Gminy O. na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. zaś żadna ze stron nie złożyła wniosku o uzasadnienie tegoż wyroku.

W konsekwencji wskazaną już decyzją z dnia [...]r. Starosta [...], orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy O. oraz o rozliczeniach z tym związanych.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że M. N. zbył niezabudowane działki o łącznej pow. 0,3663 ha, w tym działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Dla tejże nieruchomości została założona księga wieczysta KW nr [...]. W dniu [...]r. Wojewoda [...], decyzją nr [...], stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. przez Gminę O., własności Skarbu Państwa, tj. działki nr [...], o pow. 0,1646 ha, położonej w O. za osiedlem W. Organ wskazał, że przedmiotowa działka wchodzi częściowo w granice działek nr [...] o pow. 0,2171, nr [...] o pow. 0,0245, nr [...] o pow. 0,1309 ha, nr [...] o pow. 0,0218 ha i nr [...] o pow. 0,0274 ha. Działka będąca przedmiotem zwrotu zdaniem Starosty nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Stąd organ orzekł o zwrocie, przywołując treść art. 96 ust. 1b) ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina O. wskazując, że w akcie notarialnym obejmującym przedmiotową nieruchomość wskazano ogólnie, że działki nabywane są z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowo - spółdzielcze, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i według ostatecznej decyzji Wojewody [...]z dnia [...]r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji osiedla mieszkaniowego "W. I". Strona odwołująca się stwierdziła, że wprawdzie treść tej decyzji nie określa precyzyjnie lokalizacji inwestycji, jednak decyzja powołuje się jednocześnie na załącznik graficzny nr l, stanowiący jej integralną część, w którym to załączniku określono linie rozgraniczające teren inwestycji. Nadto z planu realizacyjnego stanowiącego załącznik graficzny do decyzji wynika, że tylko działki nr [...],[...] i [...] znajdowały się w lokalizacji przedmiotowej inwestycji, natomiast działka oznaczona wówczas numerem [...] znajdowała się poza jej lokalizacją. Powyższą okoliczność potwierdza mapa sytuacyjna podziału do celów prawnych oraz rejestru gruntów, zaewidencjonowana w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznym w O. w dniu [...]r. za numerem [...] oraz opinia szacunkowa sporządzona w dniu [...]r., przez biegłego ds. rolnictwa i wywłaszczeń, wedle której na załączniku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] działka [...] jest "pusta", znajduje się poza lokalizacją i nieprzewidziano na niej bloków, zieleni czy też innych urządzeń i budowli związanych z budownictwem mieszkaniowym, natomiast na terenie w rzeczywistości objętym decyzją nr [...] Wojewody [...], wybudowane zostało osiedle mieszkaniowe, tj. bloki wraz z infrastrukturą. W odniesieniu do działki nr [...] nie można zatem w ocenie strony odwołującej się mówić o celu nabycia, a tym bardziej o realizacji na niej celu publicznego. W ocenie odwołującego się skoro cel nabycia działek nr [...],[...] i [...] został zrealizowany, to nie istnieją przesłanki do zwrotu działki nr [...]. W ocenie strony pomimo tego, że działka nr [...] została wpisana w ofercie o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości z dnia [...]r., to nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem z uwagi na to, że działka te nie była objęta decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie doszło do nabycia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy kupna-sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...]r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dalej organ przypomniał, że stosownie do treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. Dalej organ, odnosząc się do pojęcia "nabytych na rzecz Skarbu Państwa", wyjaśnił, iż "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego, natomiast "nabycie" nieruchomości w rozpatrywanej sprawie ma charakter cywilnoprawny, zaś sporna nieruchomość nabyta została w drodze w/w umowy kupna-sprzedaży, z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowo-spółdzielcze, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Według ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji, przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "W.". Następnie w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, skierowanej do M. N. wskazano, iż działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) Urząd Miasta i Gminy w O. zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na dobrowolne odstąpienie na rzecz Państwa prawa własności nieruchomości o powierzchni 3663 m2, położonej w O. przy ul. A, oznaczonej numerami działek [...],[...],[...],[...]. Nieruchomość powyższa przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji wydaną przez Wojewodę [...] w dnia [...]r.

Zdaniem Wojewody we wskazanej ofercie wyraźnie zastrzeżono, że w przypadku braku zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości lub braku warunków do zawarcia umowy kupna-sprzedaży wszczęte zostanie postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze. Organ odwoławczy podkreślił, iż wśród przepisów regulujących procedurę wywłaszczeniową ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. zawierała przepis art. 53 ust. 1, zastrzegający, że wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie, tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Zatem biorąc pod uwagę treść przywołanej oferty oraz aktu notarialnego, umowa sprzedaży z dnia [...]r. zawarta w ramach procedury poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, w ocenie Wojewody, spełnia cechy nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe, w ocenie organu drugiej instancji, prowadzi do konstatacji, iż wskazana umowa zawarta została w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości (art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r.) pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, stąd w odniesieniu do spornej działki zastosowanie winien znaleźć art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując Wojewoda wskazał, że skoro zawarcie przedmiotowej umowy poprzedziła oferta, w której przywołano przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdzie zawarto informację, iż przedmiotowa działka przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe i zastrzeżono, że w razie braku zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości wszczęte zostanie postępowanie-wywłaszczeniowo odszkodowawcze, to niewątpliwie taka umowa zawarta została w warunkach przymusowych. Stąd w odniesieniu do spornej nieruchomości znajduje zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i nie posiada części składowych gruntu, w związku z tym nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, co potwierdza protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...]r. Również rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb postępowania wskazał, że na terenie spornej nieruchomości nie było prowadzonych działań, których skutkiem byłaby zmiana warunków zagospodarowania terenu oraz wartości nieruchomości. Ustaleń dotyczących zagospodarowania nieruchomości nie zostały w toku postępowania zakwestionowane, zatem w ocenie organu, pomimo upływu ponad dwudziestu lat od daty zawarcia umowy, nie zrealizowano na przedmiotowej działce celu wywłaszczenia, stąd sporna nieruchomość, jako zbędna na cel wywłaszczenia podlega zwrotowi.

Kończąc Wojewoda podkreślił, iż w sporządzonym na potrzeby prowadzonego postępowania operacie szacunkowym należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz jej zakres. Przyjęto prawidłowe podstawy prawne. Należycie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stany nieruchomości, jej przeznaczenie i daty istotne dla procesu wyceny. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiedniego dla celu i sposobu wyceny, a także stosowną metodykę i technikę wyceny. Opisano również przebieg istotnych obliczeń oraz uzasadniono końcowy wynik. W związku z powyższym operat jest kompletny i może być użyty do celu dla jakiego został sporządzony.

Gmina O. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż w odniesieniu do spornej działki umowa z dnia [...]r., Rep. [...] zawarta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 9, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a., które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy tj. pominięcie wniosków i spraw wynikających z załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji nr [...] Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji, dowodu z zeznań S. K., który był przesłuchany w zakresie okoliczności sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości;

wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]r.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie oprócz analizy oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, niezbędna i konieczna jest dodatkowa, szczegółowa analiza innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, bowiem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości terenowy organ administracji państwowej czasami wydawał indywidualne decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości przeznaczonych i znajdujących się w lokalizacji inwestycji, polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego "W.". W aktach sprawy znajduje się wprawdzie oferta podpisana przez Kierownika Wydziału S. K. z dnia [...]r., znak [...] o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z informacją, iż Urząd Miasta i Gminy Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami oczekuje do dnia [...]r. zgody właściciela z zastrzeżeniem, że w przypadku jej braku zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe-odszkodowawcze, jednakże takie postępowanie nigdy nie zostało wszczęte. W aktach sprawy brak dowodu doręczenia powyższej oferty. To rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy w ogóle wystąpiono z taką ofertą do M.N. Nadto w ocenie strony skarżącej samo zawarcie umowy nastąpiło w bardzo krótkim czasie od daty ewentualnego wystąpienia z tą ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, co świadczy o tym, że M. N. w tym czasie dobrowolnie sprzedał swoje nieruchomości wraz ze sporną działką [...].

Zdaniem strony skarżącej w dniu [...]r. doszło do dobrowolnego zawarcia umowy kupna - sprzedaży wielu działek od M. N., w tym przedmiotowej działki o numerze [...], jednak żadna ze stron nie zauważyła wówczas, iż działka o numerze [...] nie znajduje się w lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego "W.". Nadto cel wywłaszczenia określony został decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego "W.". Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone w załączniku graficznym nr I. Zarówno załącznik graficzny, jak i mapa sytuacyjna podziału do celów prawnych oraz rejestr gruntów zaewidencjonowany w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjne -Kartograficznym w O. w dniu [...]r., za nr [...] potwierdzają, iż działki [...],[...] i [...] znajdowały się w lokalizacji przedmiotowej inwestycji, natomiast działka oznaczona wówczas numerem [...] znajdowała się poza jej lokalizacją. Powyższe potwierdza opinia szacunkowa sporządzona w dniu [...]r. przez biegłego ds. rolnictwa i wywłaszczeń mgr inż. T. P. Natomiast oferta z dnia [...]r. znak [...] o dobrowolne odstąpienie nieruchomości skierowana do M. N. została błędnie i nieprawidłowo sporządzona. Winna ona obejmować tylko działki znajdujące się w lokalizacji inwestycji tj. działki [...],[...],[...]. W odniesieniu do działki oznaczonej numerem [...] znajdującej się poza lokalizacją, o czym świadczy wiele dokumentów wskazanych wyżej, która została omyłkowo wpisana w ofercie, nie mogło być wszczęte żadne postępowanie wywłaszczeniowe - odszkodowawcze. W przypadku odmowy wyrażenia zgody przez byłego właściciela na zbycie na rzecz Skarbu Państwa w drodze cywilnoprawnej, nie było więc realnego zagrożenia wywłaszczeniem w stosunku do spornej działki. Potwierdza ten fakt S. K. działający w tamtym okresie jako Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O., który stwierdził, iż w okresie kiedy pełnił funkcję kierownika, Skarb Państwa nabywał nieruchomości w formie aktu notarialnego bez stosowania przymusu. Ponadto art. 54 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy wymienia konieczne dokumenty będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie. Takim załącznikiem w ocenie skarżącego jest między innymi decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz mapa obszaru wywłaszczanego. Skoro załącznik graficzno - mapowy do decyzji Wojewody [...] Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego "A" nie obejmuje spornego terenu tj. działki [...], to obszar ten nie mógł być w przyszłości wywłaszczony z przeznaczeniem pod lokalizację tej inwestycji. Wobec tego umowa z dnia [...]r. Rep. [...] w stosunku do działki [...] zawarta została dobrowolnie, w warunkach nieograniczonej swobody, w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie. Umowa ta w odniesieniu do tej działki miała charakter zwykłej cywilnoprawnej umowy zawartej za zgodą stron w ramach swobody kontraktowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę orzekania przez organy w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102., poz. 651 ze zm.).

W dziale III wskazanej ustawy, zatytułowanym Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości, a konkretnie w rozdziale 6, uregulowana została tematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

I tak stosownie do treści art. 136. ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Dodatkowo art. 216 ustawy rozszerza możliwość zwrotu nieruchomości na zasadach określonych w art. 136 i następnych ustawy, gdyż w myśl tejże regulacji przepisy wspomnianego rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216, z 1972r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159, z 1972r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973r. Nr 48, poz. 282 i z 1985r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1).

Przepisy owego rozdziału 6 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) - art. 216 ust 2.

Powyższy przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje zatem wszystkie przypadki, przewidziane w tym akcie normatywnym, nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie jest wątpliwe także stanowisko, według którego wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, objęte jest działaniem przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie rozważanym przepisem art. 216 ust.2 pkt 3 tej ustawy (zob. Gerard Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 659; uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 października 2001r., sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216, Dz. U. z 2001r., Nr 129, poz. 1447, Lex 49537).

Dla ustalenia pojęcia "nabycia" na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić zakres zróżnicowania regulacji przyjętej w art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać należy, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza - tak jak w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje on nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale też i formę cywilnoprawną - formę umowy. Wynika to z regulacji rozdziału 6 - Wywłaszczenie nieruchomości ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przejście na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia (Dz. U. z 1985r. Nr 22, poz. 99) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycia przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trudno nie zauważyć regulacji przyjętej w art. 53 ust. 2 pierwotnego brzmienia ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który stanowił, iż terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zwarcia umowy. Z tego względu nie można analizować nabycia w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny, niezbędne wydaje się zatem uwzględnienie związku nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej z realizacją celu publicznego, zaś należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi.

Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Upływ wyznaczonego przez organ administracji państwowej terminu powodował przystąpienie do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem (art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu). Pominięcie przy wykładni tego rozwiązania prawnego narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości przez przyjęcie wyłącznie trybu administracyjnego z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego powiązanego z procedurą wywłaszczenia na realizację celu publicznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009r., w sprawie o sygn. akt I OSK 37/09, Lex nr 573278).

Powyższe uwagi uzasadniają tezę, iż art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2063 ze zm.), nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust.2 w związku z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości terminu do zawarcia umowy.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził, nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...]r. przez Miasto O. własności części nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w O. za osiedlem W., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako:

- działka nr [...] o powierzchni 1646 m2, budowlana niezabudowana;

- działka nr [...] o powierzchni 2476 m2, budowlana niezabudowana;

- działka nr [...] o powierzchni 1773 m2, budowlana niezabudowana;

- działka nr [...] o powierzchni 1853 m2, budowlana niezabudowana;

uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. V Wydział Ksiąg Wieczystych i opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nieruchomości nr [...], nr [...], nr [...], które stanowią integralną część owej decyzji. Nadto z treści aktu notarialnego z [...]r. Rep. [...]– umowa sprzedaży działek, w tym spornej działki nr [...] - wynika umowa, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia [...]r., nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości M. N., polegający m.in. na wydzieleniu działki nr [...] z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, zgodnie z planem zagospodarowania.

Poza tym według ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji działka [...] została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego W. Nie może budzić także wątpliwości, iż w dniu [...]r. Urząd Miasta i Gminy O. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) wystąpił do M. N. o wyrażenie zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na rzecz Państwa prawa własności nieruchomości o powierzchni 3663 m2, położonej w O., przy ul. A, oznaczonej numerami działek [...],[...],[...] i [...], bowiem została ona przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze zgodnie z w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...]. W owej ofercie zakreślony został termin na wyrażenie zgody na proponowane warunki zbycia nieruchomości do dnia [...]r., pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego.

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości iż zarówno z oferty z dnia [...]r. złożonej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (w tym spornej działki [...]), bowiem została ona przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jak z treści samej umowy sprzedaży zawartej w dniu [...]r. wynika, że sporna działka miała być przeznaczona pod osiedle W. Zatem bezsprzecznie jeśli na owej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia podlega ona zwrotowi. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność czy została ona ujęta w planie osiedla, czy też cały czas była poza planem, bowiem, Urząd Miasta i Gminy O. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, składając M. N., na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na rzecz Państwa winien był przewidzieć, czy owa działka jest niezbędna pod budowę osiedla. Zatem nawet jeśli nigdy faktycznie nie planowano na niej budowy osiedla W., pozostaje to bez znaczenia dla samego zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem jak wskazują na to dokumenty zgromadzone w aktach sprawy działkę nr [...] wywłaszczono pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze i nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygające w sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonały w jego wyniku prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a wydane przez nie decyzje nie budzą wątpliwości co do ich zgodności z prawem.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) o oddaleniu skargi.

ar