Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 marca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/227/2022/2109 w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 9 marca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/227/2022/2109, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania G. S. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji) z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [...] odmawiającą odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej R.H. w wysokości 22.374,32 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia 27 sierpnia 2021 r., odmówił odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej matki – R. H., ustalonej decyzją z dnia 28 października 2019 r. nr [...] w kwocie 22.374,32 zł. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, a ich łączny dochód składa się z renty męża (1.316,06 zł) oraz emerytury Skarżącej (3.637,63 zł) i wynosi 4.953,69 zł. Oznacza to, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.476,84 zł i przekracza 300 % kryterium dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – dalej u.p.s.). Organ wskazał, że Skarżąca posiada nadwyżkę dochodu nad wydatkami, stąd nie jest możliwe odstąpienie od zwrotu tej opłaty. Dodano jednocześnie, że zaniechanie żądania zwrotu wskazanej kwoty spowoduje przerzucenie tych wydatków na gminę. Zaznaczono, że uwzględniając szczególną sytuację rodzinną Skarżącej, odstąpiono od żądania zwrotu należności za pobyt matki Skarżącej w domu pomocy społecznej na łączną kwotę 5.348,85 zł oraz zwolniono ją z części opłaty w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. z kwoty 791,76 zł do kwoty po 200 zł miesięcznie.

W odwołaniu z dnia 31 stycznia 2022 r., pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2d, 2e i 2f u.p.s. poprzez zastosowanie błędnych przepisów ustawy, będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik w argumentacji uzasadnienia zakwestionował obciążenie Skarżącej wskazaną opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej. Podniesiono, że ustalając obciążenie wskazaną opłatą organ powinien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, ale także możliwości Strony do ponoszenia tego obciążenia.

Kolegium decyzją z dnia 9 marca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przestawił stan faktyczny sprawy oraz dotychczasowe rozstrzygnięcia związane z opłatami za pobyt R. H. w domu pomocy społecznej. Kolegium zacytowało treść art. 104 ust. 4 u.p.s. i stwierdziło, że zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że decyzja organu I instancji jest poprawna merytorycznie, a okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy jej uchylenia lub zmiany. Podkreśliło, że posiadane przez Skarżącą dochody mogą stanowić źródło zaspokojenia nałożonego na Skarżącą zobowiązania. Odnosząc się do zarzutów błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że przepisy wskazane przez pełnomocnika dotyczą kwestii ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Natomiast decyzja organu I instancji, będąca przedmiotem postępowania, dotyczy kolejnego etapu postępowania w sprawie – ewentualnego odstąpienia od opłaty. Samo ustalenie tej opłaty zostało rozstrzygnięte w odrębnej decyzji, na którą skarga została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 254/20.

W skardze z dnia 6 kwietnia 2022 r. na decyzję Kolegium Strona - reprezentowana przez pełnomocnika - zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego:

– art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2d, 2e i 2f u.p.s. poprzez obciążenie Skarżącej obowiązkiem zwrotu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, która wraz z mężem pozostaje w trudnej sytuacji materialnej;

– art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które stanowiłyby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłyby skutki udzielonej pomocy.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że Strona złożyła oparte na tej samej podstawie prawnej i faktycznej, jak w niniejszej sprawie, dwa wnioski o odstąpienie od żądania zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Otrzymała dwie decyzje z dnia 30 grudnia 2021 r.: nr [...] oraz nr [...], w których na podstawie art. 104 u.p.s. organ postanowił odstąpić od żądania zwrotu należności w zakresie wskazanym w decyzjach. Pełnomocnik zauważył, że organ w tych sprawach uzasadnił swoje rozstrzygnięcie taką samą argumentacją, jak w zaskarżonej decyzji, natomiast w niniejszym przypadku odmówił odstąpienia od żądanie zawrotu. Zdaniem pełnomocnika, oznacza to, że organ działa w sposób arbitralny i z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W dalszej części skargi, pełnomocnik powtórzył argumentację przywołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, kwestionując aspekt ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Mianowicie wyrażono pogląd, że ustalenie wysokości odpłatności nie stanowi ostatecznej kwoty, jaką osoba zobowiązana zobligowana jest uiszczać. Organ oprócz wyniku matematycznego winien uwzględnić możliwości zobowiązanego, tj. zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. organ zobligowany jest wziąć pod uwagę ograniczenia wynikające zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i z art. 103 ust. 2 u.p.s. Tymczasem w swej ocenie, jak twierdzi pełnomocnik, organy nie zastosowały się do wspomnianej powinności.

Pełnomocnik przedstawił również sytuację materialną rodziny Skarżącej składającej się z emerytki i inwalidy. Określił w tym zakresie dochody rodziny Strony, na które składa się emerytura Skarżącej (3.480 zł) oraz renta inwalidzka jej męża (1.200 zł). Jednocześnie zauważono, że mąż Skarżącej od 1 kwietnia 2022 r. pobiera emeryturę (4.205,46 zł). Przedstawił ponadto zestawienie miesięcznych wydatków na łączną kwotę 2.500 zł.

Konkludując pełnomocnik stanął na stanowisku, że zobowiązanie Skarżącej do zwrotu zastępczo poniesionych przez gminę wydatków w kwocie 22.374,32 zł wywoła niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków w położeniu rodziny Skarżącej, a także niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy organy prawidłowo oceniły sytuację materialną rodziny Skarżącej, a w konsekwencji czy zasadnie odmówiły odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej R.H. w wysokości 22.374,32 zł, które zastępczo zostały poniesione przez gminę. Wspomniana kwota została ustalona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 28 października 2019 r. nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 2 stycznia 2020 r. nr SKO.PS/41.5/1570/2019/17228/AK. Z kolei wniesiona skarga na rozstrzygnięcie organu odwoławczego została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 254/20, który stał się prawomocny.

Przystępując do rozważań podnieść należy, że w myśl ogólnej reguły określonej w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s. do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Tak więc z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt, a zasady obciążenia tą opłatą określają przepisy art. 61 u.p.s. W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. Gminie w takiej sytuacji przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

Jednocześnie zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2036/01, Lex 82004). Oczywiście nie znaczy to, że organ w każdym przypadku ma obowiązek pozytywnego rozstrzygnięcia. Zależy to bowiem od należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu zainteresowanego, rozumianych jako konkretne, zindywidualizowane okoliczności. W razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

Z treści cytowanego art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika również, że zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku osoby zobowiązanej jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu.

Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie posiada definicji ustawowej. W potocznym znaczeniu "przypadek szczególny" – to sytuacja, przypadek wyjątkowy, wyróżniający się od normy. Ustawa nie określa również metody zbadania powyższej przesłanki. Lukę tę wypełniło orzecznictwo i doktryna. Według nich skorzystanie z uprawnienia powyższego przepisu wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej osoby zainteresowanej w drodze wywiadu środowiskowego (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, Lex nr 643299; Iwona Sierpowska. Komentarz. Ustawa o pomocy społecznej – ABC. 2009 r. Wydanie II).

Należy podkreślić, że skoro decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy, oznacza to przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega jednak kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.), lecz sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że analiza sytuacji majątkowej, dochodowej, rodzinnej i osobistej Skarżącej została przeprowadzona zgodnie z przywołanymi regułami. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały bowiem, że położenie rodziny Strony jest trudne ze względu przede wszystkim na chorobę męża Skarżącej, jednak nie na tyle, aby wykluczało ono spłatę ustalonej kwoty, która zastępczo została uregulowana przez gminę. Dostrzeżono jednak, że Strona nie jest w stanie uregulować tej należności w formie jednorazowej wpłaty, natomiast posiada możliwości, aby to uczynić w drodze spłaty ratalnej. Zwrócić należy uwagę , że wbrew stanowisku pełnomocnika, organ uwzględnił położenie Strony czemu dał wyraz odstępując od zwrotu kwoty za pobyt jej matki w DPS-ie na łączną kwotę 5.348,85 zł, a także zwalniając ją z obowiązku ponoszenia pełnej wysokości opłaty, tj. obniżając ją z kwoty 791,76 zł do 200 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2022 r.

Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organy skoncentrowały się na zbadaniu sytuacji materialnej i życiowej Skarżącej w celu oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w cytowanym przepisie, tj. czy sytuacja Strony stanowi szczególny przypadek, a zwłaszcza, czy żądanie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę na opłatę za pobyt matki Skarżącej w DPS-ie stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie.

Organy – jak zauważono wcześniej - nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej Skarżącej, spowodowanej w szczególności przez chorobę jej męża, ale wskazały, że łączny miesięczny dochód jej rodziny wynosił 4.953,69 zł, na który składała się emerytura Strony (3.637,63 zł) oraz renta inwalidzka męża Skarżącej (1.316,06 zł). Daje to dochód miesięczny na osobę w kwocie 2.476,84 zł. Po uregulowaniu stałych wydatków miesięcznych, których zestawienie zostało przedstawione w skardze, Skarżącej pozostaje 2.453,69 zł. Nie można również tracić z pola widzenia tego, że wśród stałych wydatków znajdują się raty z tytułu zaciągniętych pożyczek w łącznej wysokości 514 zł, gdzie rata 122 zł dotyczy zakupionego dla męża Skarżącej aparatu słuchowego, natomiast rata 392 zł dotyczy zakupu sprzętu AGD i RTV. Na poczet pożyczki na zakup sprzętu ADG i RTV, według oświadczenia Skarżącej z dnia 8 listopada 2021 r., każdego miesiąca wpłacane są dwie raty dla szybszej jej spłaty. W kwocie miesięcznych obciążeń mieszczą się także koszty leczenia Strony i jej męża, które w skardze określono odpowiednio na kwotę 150 zł i 100 zł. Do oświadczenia z dnia 8 listopada 2021 r. dołączono również dwa paragony zakupu leków na kwoty 61,30 zł i 85 zł. Dodać również należy, że na majątek rodziny Skarżącej składa się mieszkanie własnościowe o powierzchni 60 m2 oraz samochód marki [...] rok prod. [...]. Powyższe wskazuje, że sytuacja materialna aczkolwiek jest trudna, to nie pozwala na przyjęcie, aby była przypadkiem szczególnym, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Podnieść bowiem należy, że nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 582/21, Lex nr 3267509). Nie sposób również nie zauważyć, że sytuacja materialna rodziny Skarżących uległa diametralnej poprawie w związku z uzyskaniem przez męża Skarżącej uprawnień emerytalnych. Otóż, jak wynika ze skargi od 1 kwietnia 2022 r. otrzymuje on emeryturę w kwocie netto wynoszącej 4.205,46 zł.

Taka ocena sytuacji Skarżącej nie daje podstaw do postawienia organowi zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Organy całościowo zbadały sytuację życiową i zdrowotną rodziny Strony. Poczynione w tym zakresie szczegółowe ustalenia dały organom podstawę do przyjęcia stanowiska zawartego w decyzjach obu instancji bez narażenia się na zarzut dowolności ocen i naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2d, 2e i 2f u.p.s. W tej kwestii należy podnieść, że wymienione wyżej uregulowania odnoszą się do trybu ustalania opłaty za pobyt osoby bliskiej w DPS-ie. Tymczasem zagadnienie wysokości opłat za pobyt matki Skarżącej we wspomnianym ośrodku zostało rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, o czym była mowa wcześniej. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko i wyłącznie problem odstąpienia od żądania zwrotu od Skarżącej opłat, jakie gmina poniosła zastępczo za pobyt matki Strony w DPS-ie. Podstawą materialnoprawną do wydania decyzji w tym zakresie jest art. 104 ust. 4 u.p.s., który określa także przesłanki warunkujące zastosowanie instytucji w nim unormowanej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania Strony o przeprowadzenie rozprawy.