Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 63/18 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od G. F. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 63/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi G. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 listopada 2017 r., nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego G. F. 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z 22 września 2017 r., nr [...], Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na G. F., prowadzącego działalność gospodarczą jako Firma Budowlana "E." G. F., karę pieniężną w wysokości 10 450 zł za naruszenia przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DZ.U. z 2016 r. poz. 1907; dalej: u.t.d.), określonych w lp. 1.4, lp. 5.2.1, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 5.6.1, lp. 6.3.7, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło:

- niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie,

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut,

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę,

- przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin,

- nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień,

- naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę,

- naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd.

Decyzję wydano po przeprowadzeniu kontroli przedsiębiorstwa, za okres działalności od 22 lutego 2016 r. do 21 lutego 2017 r., w którym przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe na podstawie licencji wspólnotowej na międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy (nr TU-022551), wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Przedmiot kontroli stanowiły: dostęp do rynku transportu drogowego, przepisy dotyczące czasu pracy kierowców za okres 12 miesięcy przed dniem kontroli, przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywanych przewozów. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z13 czerwca 2017 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 21 listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nałożył na G. F. karę pieniężną w wysokości 10 450 zł. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U, z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."); art. 4 pkt 22, art. 7 ust. 1-2, art. 7a ust. 1-2, art. 14 ust. 1, art. 92 a ust. 1 - 6, art. 92b, art. 92c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej: "utd"); Ip. 1.4, lp. 5.2.1, Ip. 5.3.1, Ip. 5.3.2, Ip. 5.6.1, lp. 6.3.7, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do utd, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, zwanego dalej "rozporządzenie 561/2006" (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, zwanego dalej "rozporządzenie 165/2014" (Dz. UE L60 z 28.02.2014r.), art. 1 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, zwanego dalej "rozporządzenie 581/2010" (Dz.U.UE.L.2010.168.16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organy administracji publicznej obu instancji, w zakresie objętych decyzją ustaleń prowadzących do przypisania skarżącemu naruszeń opisanych w lp. 6.3.12 i 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i wymierzenia za te naruszenia kary, nie dokonały niezbędnej analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem wykazania, że przy obliczeniu dni istotnych do sczytania danych z karty kierowcy i danych z urządzenia rejestrującego pojazdu, uwzględnione zostały jedynie dni zarejestrowanej działalności gospodarczej. Zdaniem WSA organ winien wprost wykazać, że poszczególne dni uwzględniane przy wyliczeniu okresów do sczytywania danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego, nie były dniami wolnymi od pracy (np. urlop lub zwolnienie lekarskie), bądź też pojazd z określonych przyczyn nie był użytkowany, a zatem zasadne jest uznanie je za dni zarejestrowanej działalności gospodarczej. W sprawie organ oparł swoje ustalenia na zaświadczeniach potwierdzających przyczynę nieposiadania przez poszczególnych kierowców zapisu z tachografu oraz wykresach tygodniowych czasu pracy kierowców, jednak nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i nie ocenił jego wartości dowodowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał jedynie na daty w jakich następowało sczytywanie danych oraz na wynikające stąd przekroczenia terminów przewidzianych dla danej czynności, nie wykazał natomiast, że na okresy występujące pomiędzy datami sczytania danych składają się jedynie dni zarejestrowanej działalności. Powyższe powinno wynikać z uzasadnienia decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.

WSA wskazał nadto, że skarżący (w piśmie z 8 czerwca 2017 r.) podnosił, że pojazd o numerze rej. FZI 54083 w dniach 22-28 lipca 2016 r. oraz od 30 lipca do 6 października 2016 r. nie jeździł, co jego zdaniem oznacza dni nierejestrowanej działalności gospodarczej. Do tej kwestii organ nie ustosunkował się, przyjmując że sczytanie danych z tachografu cyfrowego tego pojazdu nastąpiło 8 lipca 2016 r. oraz 24 października 2016 r., a zatem z 11-dniowym przekroczeniem terminu.

WSA wskazał, że skarżący zarówno w toku postępowania, jak i w skardze do kwestionował ustalenia organu w zakresie przekroczenia terminów przewidzianych do sczytywania danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego pojazdu i również z tego też względu na organie ciążył obowiązek wnikliwego uzasadnienia podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów strony postępowania. WSA zauważył, że sporna decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a organ odwoławczy nie uzasadnił z jakich względów uchylił decyzję organu I inst. i orzekł merytorycznie, w sytuacji gdy wymierzona przezeń kara odpowiada w swojej wysokości karze orzeczonej przez organ I inst.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego o uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji, w zakresie naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 oraz lp. 6.3.12 załącznika nr 3 utd

- organ odwoławczy nie uwzględnił wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, podczas gdy z jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, na które składają się w przypadku lp. 6.3.11 zarówno dni zarejestrowane automatycznie na kartach kierowców jako praca lub dyspozycja oraz dni, w których zgodnie z zestawieniem zaświadczeń, kierowcy mieli czas wolny, odpoczywali lub wykonywali inną pracę, tj. okresy, w których nie byli na urlopie wypoczynkowym lub zwolnieniu chorobowym, a w przypadku lp. 6.3.12 dni gdy pojazdem wykonywany był przejazd oraz dni, w których kierowcy odbierali odpoczynki zgodnie z przepisami dotyczącymi czasu pracy, równocześnie mając załogowaną kartę w tachografie;

- organ odwoławczy nie wykazał jak obliczył dni zarejestrowanej działalności dla pojazdu o nr rej. [...] podczas gdy przeanalizował on zapisy z tachografu cyfrowego pojazdu, co umożliwiło mu obliczenie dni zarejestrowanej działalności, wskazując w decyzji, że do dni zarejestrowanej działalności liczone są nie tylko dni, w których pojazdem wykonywany był przejazd, ale również dni, w których kierowcy odbierali odpoczynki mając załogowaną kartę w tachografie.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ odwoławczy nie uzasadnił z jakich względów uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie, podczas gdy na stronie 18 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 listopada 2017 r. wskazane zostało, że organ II instancji po ponownej analizie materiału dowodowego uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany przez organ I instancji jednocześnie wskazując, iż w przypadku pojazdu o nr rej. FZI53985 pomiędzy odczytami minęło 94 dni zarejestrowanej działalności a nie 108 dni zarejestrowanej aktywności, co istotne rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wywiera w istocie skutki tożsame jak w przypadku, gdyby organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a tym samym nie skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji ani też naruszeniem przepisów art. 107 § 3 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które w większości okazały się zasadne.

Przypomnieć należy, że o zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Chodzi więc o takie uchybienie, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wiązało się – jako konsekwencja popełnionego błędu – z wadliwymi ustaleniami co do stanu sprawy, w takim zakresie, że za prawdopodobny można byłoby uznać odmienny wynik sprawy, gdyby uchybienie to nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

W świetle wyżej przedstawionych reguł, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił w wystarczającym zakresie, że spełnione zostały przesłanki uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji, uzasadniając tezę o naruszeniu prawa przez organ, ograniczył się do stwierdzenia, że organy obu instancji "w odniesieniu do objętych decyzją ustaleń prowadzących do przypisania skarżącemu naruszeń opisanych w lp. 6.3.12 i 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i wymierzenia za te naruszenia kary, nie dokonały niezbędnej analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem wykazania, że przy obliczeniu dni istotnych do sczytania danych z karty kierowcy i danych z urządzenia rejestrującego pojazdu uwzględnione zostały jedynie dni zarejestrowanej działalności gospodarczej". WSA stwierdził, że ów deficyt decyzji obu instancji wynika z niewykazania przez organ, że "poszczególne dni uwzględniane przy wyliczeniu okresów do sczytywania danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego nie były dniami wolnymi od pracy (np. urlop lub zwolnienie lekarskie), bądź też pojazd z określonych przyczyn nie był użytkowany, a zatem zasadne jest uznanie je za dni zarejestrowanej działalności gospodarczej". W końcowej części tych rozważań WSA uznał, że: "swoje ustalenia w powyższym zakresie organ oparł na zaświadczeniach potwierdzających przyczynę nieposiadania przez poszczególnych kierowców zapisu z tachografu oraz wykresach tygodniowych czasu pracy kierowców, jednak organ nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i nie ocenił jego wartości dowodowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał jedynie na daty w jakich następowało sczytywanie danych oraz na wynikające stąd przekroczenia terminów przewidzianych dla danej czynności, nie wykazał natomiast że na okresy występujące pomiędzy datami sczytania danych składają się jedynie dni zarejestrowanej działalności. Powyższe powinno wynikać z uzasadnienia decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia".

Przytoczone wyżej twierdzenia WSA nie znajdują potwierdzenia w treści decyzji organów obu instancji, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 listopada 2017 r., organ ten przeprowadził drobiazgową analizę kart pracy kierowców (m.in.: Kazimierza Kmiecika, Jana Cholewińskiego, Cezarego Kierzkowskiego, Andrzeja Andruszewskiego, Damiana Góreckiego, Tomasza Hawrisa, Aleksandra Hołyńskiego, Tomasza Hybnera, Aleksandra Hyrsza, Tomasza Kołodzieja), której wyniki omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazane wyniki zostały zindywidualizowane w ten sposób, że organ przedstawił w pierwszej kolejności dane odczytane z plików dotyczących konkretnych kierowców, a następnie wskazał na wynikające z tych danych uchybienia, którym przypisał naruszone normy i ustalił karę pieniężną za każde z poszczególnych naruszeń.

Co więcej, wskazana decyzja zawiera stanowisko organu w odniesieniu do okresów zaliczanych do dni zarejestrowanej działalności, co oznacza, że sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organy nie dokonały w tym zakresie niezbędnej analizy stanu faktycznego. Lakoniczna i ogólnikowa krytyczna ocena ustaleń organu odwoławczego, wyrażona przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie odnosi się do konkretnych okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym musi być uznana za całkowicie dowolną. Z tego względu skarga kasacyjna zasadnie zarzuca sądowi pierwszej instancji nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ art. 80 i 107 § 3 k.p.a., co przesądza o naruszeniu przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 80 i 107 § 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zauważyć trzeba, że gdyby nawet przyjąć za zasadne stwierdzenie WSA, że organ odwoławczy niewystarczająco uzasadnił z jakich względów uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie – "w sytuacji gdy wymierzona przezeń kara odpowiada w swojej wysokości karze orzeczonej przez organ I inst." – co sąd ocenił jako naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co podważa autor skargi kasacyjnej, to wówczas obowiązkiem WSA było wyjaśnienie, czy to domniemane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tylko bowiem spełnienie tej przesłanki może prowadzić do skutecznego zakwestionowania decyzji, która wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ten rodzaj decyzji ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.) a zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 792/19).

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji wyroku) uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).