Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko- Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak- Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 700/15 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 700/15, oddalił skargę P. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, albo o stwierdzenie nieważności decyzji II Instancji ze względu na skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obydwie instancje według norm przypisanych.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) oraz z art. 2 i art. 1 pkt 40 ustawy o zmianie ustawy postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 roku (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, że ocena prawna i zobowiązania co do dalszego prowadzenia sprawy wyrażone w wydanych uprzednio prawomocnych wyrokach w sprawie nie wiążą Sądu w zaskarżanych niniejszą skarga kasacyjną wyrokach, w sytuacji w obowiązującym w dacie orzekania stanie prawnym jedyną przesłanką utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań wyroku jest zmiana stanu prawnego (zarzut w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 701/15);

2. § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW z 2007 r. w zw. z art. 153 p.p.s.a. z art. 2 i art. 1 pkt 40 ustawy o zmianie ustawy postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 roku (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, że ocena prawna i zobowiązania co do dalszego prowadzenia sprawy wyrażone w wydanych uprzednio prawomocnych wyrokach w sprawie nie wiążą Sądu w zaskarżanych niniejszą skarga kasacyjną wyrokach, w sytuacji w obowiązującym w dacie orzekania stanie prawnym jedyną przesłanką utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań wyroku jest zmiana stanu prawnego (zarzut w sprawach VIII SA/Wa 700/15 i VIII SA/Wa 703/15);

3. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 153 p.p.s.a. z art. 2 i art. 1 pkt 40 ustawy o zmianie ustawy postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 roku (Dz. U. z 2015r. poz. 658), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, że ocena prawna i zobowiązania co do dalszego prowadzenia sprawy wyrażone w wydanych uprzednio prawomocnych wyrokach w sprawie nie wiążą Sądu w zaskarżanych niniejszą skarga kasacyjną wyrokach, w sytuacji w obowiązującym w dacie orzekania stanie prawnym jedyną przesłanką utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań wyroku jest zmiana stanu prawnego (zarzut w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 702/15);

4. § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW w związku z pominięciem przy wykładni i stosowaniu rocznego charakteru płatności i zastosowaniem przepisów prawa materialnego do innego stanu faktycznego niż funkcjonującego w obrocie prawnym w roku przedmiotowym dla skarżonych decyzji (zarzut w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 701/15);

5. § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW z 2007 r. w związku z pominięciem przy wykładni i stosowaniu rocznego charakteru płatności i zastosowaniem przepisów prawa materialnego do innego stanu faktycznego niż funkcjonującego w obrocie prawnym w roku przedmiotowym dla skarżonych decyzji (zarzut w sprawach VIII SA/Wa 700/15 i VIII SA/Wa 703/15);

6. art. 7 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z pominięciem przy wykładni i stosowaniu rocznego charakteru płatności i zastosowaniem przepisów prawa materialnego do innego stanu faktycznego niż funkcjonującego w obrocie prawnym w roku przedmiotowym dla skarżonych decyzji (zarzut w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 702/15);

7. § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania i oparcie skarżonych rozstrzygnięć na nieostatecznej decyzji w sprawie anulowaniu numeru EP (z wadliwym wyciągnięciem z niej skutków ex tunc) oraz własnym nieprawomocnym wyroku VIII SA/Wa 1023/15 (zarzut w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 701/15);

8. § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW z 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania i oparcie skarżonych rozstrzygnięć na nieostatecznej decyzji w sprawie anulowaniu numeru EP (z wadliwym wyciągnięciem z niej skutków ex tunc) oraz własnym nieprawomocnym wyroku VllI SA/Wa 1023/15 (zarzut w sprawach VIII SA/Wa 700/15 i VIII SA/Wa 703/15);

9. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 10 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania i oparcie skarżonych rozstrzygnięć na nieostatecznej decyzji w sprawie anulowaniu numeru EP (z wadliwym wyciągnięciem z niej skutków ex tunc) oraz własnym nieprawomocnym wyroku VIII SA/Wa 1023/15 (zarzut w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 702/15);

10. § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW w zw.z art. 10 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (zarzut w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 701/15);

11. § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW z 2007 r. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (zarzut w sprawach VIII SA/Wa 700/15 i VIII SA/Wa 703/15);

12. art. 7 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 10 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (zarzut w sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 702/15).

Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 pkt 1 lit. b w zw. z art. 133 i 134 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji naruszenia przez organy art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy Sąd z urzędu znał własne rozstrzygnięcie VIII SA/Wa 374/15;

2. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania przez Sąd – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 lit. a pkt 2 z art. 133 i 134 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonych decyzji w sytuacji zasadności postawionych w skardze zarzutów sprawa materialnego i procesowego – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i art. 134 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji zasadności podniesionych zarzutów;

5. art. 133, 134 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodniesienie się w skarżonych wyroku do zarzutu braku doręczenia wszystkim stronom decyzji, na której oparto skarżone rozstrzygnięcie;

6. art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak zastosowania przez Sąd przewidziane ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdy było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, tj. usunięcia z obrotu prawnego decyzji w sprawie anulowania numeru EP wyjścia poza granice skargi – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez brak przedstawienia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów skargi i odniesienia się do wszystkich zarzutów, braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu sposobu analizy i rozumowania Sądu w odniesieniu się do pominiętych zarzutów braku doręczenia wszystkim stronom postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie nie koncentruje się na zagadnieniu merytorycznym dotyczącym przyznania płatności lecz, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, na kwestii dopuszczalności wniesienia skargi oraz skargi kasacyjnej przez wspólnika rozwiązanej spółki cywilnej.

W rozstrzyganej sprawie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 - kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Jednocześnie jak wskazano Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Niemniej jednak od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, jakże istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalno prawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozstrzyganej sprawie Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego może być P. M. Podkreślić należy, że tryb składania wniosków o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą ONW). Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego.

Stosownie do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., II GPS 2/12, spółki cywilne w postępowaniach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowych, zostały uznane za producenta rolnego, tj. podmiot - stronę postępowania administracyjnego, a tym samym mogą one składać wnioski o przyznanie płatności i w takim postępowaniu wyłącznie spółka cywilna jest stroną postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 874 § 2 kodeksu cywilnego, spółka (tu: spółka cywilna) ulega rozwiązaniu z dniem ogłoszenia upadłości wspólnika. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok SN z dnia 5 listopada 1998 r., I CKN 879/97).

W stanie faktycznym sprawy spółka cywilna wystąpiła do organu z wnioskiem o przyznanie płatności. W toku postępowania po wydaniu decyzji przez organ II instancji spółka uległa rozwiązaniu z mocy prawa, na podstawie art. 874 § 2 k.c. Postanowieniem z 26 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w Warszawie X Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych ogłosił upadłość jednego ze wspólników tej spółki - R. M. i wyznaczył jej sędziego komisarza. Postanowienie to uprawomocniło się 6 sierpnia 2015 r.

Rozwiązanie (likwidacja) jednak spółki cywilnej powoduje, że traci ona podmiotowość prawną np. na gruncie ustawy ONW, co powoduje, że z tym samym momentem traci ona również zdolność procesową do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tej ustawy, jak również zdolność sądową na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro bowiem spółka cywilna przestała istnieć, tym samym przestał istnieć podmiot określonych obowiązków lub możliwości przyznania uprawnień. W konsekwencji przestała istnieć ta strona, która mogłaby występować w postępowaniu administracyjnym lub sądowym dotyczącym określenia jej praw lub obowiązków. Tym samym ani takie postępowania nie mogą się toczyć, ani też nie może być wydana decyzja dotycząca tego podmiotu i przyznania mu uprawnień, czy też nałożenia obowiązków, jak i orzeczenie sądu administracyjnego w przedmiocie legalności decyzji administracyjnych skierowanych do takiego podmiotu. W powyższym postępowaniu w miejsce spółki nie może wstąpić jej były wspólnik, bowiem decyzje administracyjne wydawane wobec spółki, wyłącznie wobec niej rodzą wynikające z nich skutki. Decyzje taki nie odnoszą się do uprawnień czy obowiązków byłego wspólnika, ale wyłącznie spółki. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że P. M. miał interes prawny uzasadniający wniesienie skargi.

Mając powyższe na względzie, zważywszy że ustalenia w tym zakresie mogły być poczynione na etapie formalnej oceny skargi, a na etapie merytorycznego jej rozpoznania, Sąd I instancji po ich przeprowadzeniu winien skargę P. M. oddalić.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi, że kwestie podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną pozostawały poza argumentacją przemawiającą za wydanym rozstrzygnięciem, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.