Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania inwentaryzacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 500 ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 [...] 2007 r. nałożył na Zarząd Wspólnoty Gruntowej Wsi Majdan S. I obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych przy przebudowie drogi (działka nr 538/26) w M. S. I, łącznie z opinią techniczną, oraz wykonanie ewentualnych robót zabezpieczających według zaleceń opinii technicznej w terminie do 30 listopada 2007 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku podjętych działań ustalono, że właścicielem działki nr 538/26 jest Wspólnota Gruntowa Wsi M. S. I, która za pomocą sprzętu użyczonego przez Urząd Gminy w S. dokonała przebudowy drogi polegającej na niwelacji terenu, zmniejszeniu spadku profilu poprzecznego drogi, oraz rozsypaniu na całej długości drogi niesortu, celem stabilizacji piaszczystego gruntu. Przed dokonaniem powyższych robót inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia czym naruszył art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.S. właścicielka nieruchomości sąsiedniej, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do uznania, że dokonano przebudowy drogi. Jej zdaniem wykonane przez Wspólnotę czynności wskazują, że została wytyczona trasa, która następnie została wysypana niesortem i która tym samym została dostosowana do ruchu samochodowego. W związku tym stanowi drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, których realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe wniosła o uznanie, iż dokonano samowoli budowlanej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 26 listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu wykonane na przedmiotowej działce czynności nie są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu działka nr [...]/26 spełnia funkcję drogi dojazdowej do działek, natomiast nie stanowi drogi, a więc nie jest również obiektem budowlanym w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 powyższej ustawy. Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1400/04 Lex 169364 wskazał, że przez wymienione w ostatnim przepisie pojęcie drogi należy rozumieć wszystkie drogi stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Przedmiotowa działka wysypana urobkiem z kamieniołomu (niesortem) nie posiada urządzeń technicznych takich jak przepusty, odwodnienia, a zatem nie stanowi drogi zaliczanej do obiektów budowlanych. Skoro wykonane na działce czynności faktyczne nie stanowią budowy drogi ani innych robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego to brak jest faktycznego przedmiotu postępowania, co uzasadnia umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 105 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. S. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania wskazała, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 7, 10 , 77, 80 i 81 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca jego umorzeniem. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie została samowolnie wybudowana droga dojazdowa do działek, co nie dawało podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową. Przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pojęcie drogi należy - jej zdaniem - rozumieć nie tylko drogi publiczne. Wybudowany na działce obiekt budowlany jest drogą w rozumieniu przepisów tej ustawy chociaż nie nosi cech drogi publicznej, a brak przepustów i odwodnień nie ma żadnego prawnego znaczenia. Skoro tak, to wykonanie tych robót powinno być poprzedzone pozwoleniem na budowę. Nadto wskazała, że również z naruszeniem prawa została wydana decyzja organu I instancji. Przejawiło ono się tym, że nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się z treścią protokołu spisanego podczas kontroli dnia 16 sierpnia 2007 r. J. D., co narusza treść art. 8, 68 § 1 i 2 oraz 70 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo w stopniu wymagającym ich uchylenia. Dokonując kontroli działalności organu administracyjnego Sąd ma obowiązek ocenić, czy organy administracyjne dokładnie wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego właściwe przepisy prawa materialnego.

Z materiałów sprawy wynika, że zaistniały między stronami spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ramach prowadzonych prac przez Wspólnotę Gruntową Wsi Majdan S. I oraz innych współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości na działce nr [...]/26 prac powstał obiekt budowlany w postaci drogi podlegający reżimowi przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Bezsporne w sprawie jest, iż pismem z dna 14 maja 2005 r. właściciele działek rekreacyjnych zakupionych od Wspólnoty Gruntowej Wsi Majdan S. I zwrócili się do Wójta Gminy S. z prośbą o pomoc przy urządzeniu dojazdu do ich działek. Wskazali, że w pasie projektowanej drogi wewnętrznej teren nie jest wyrównany, porośnięty przez krzaki i pojedyncze drzewa.

Po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku mieszkańcy przedmiotowych działek za pomocą sprzętu budowlanego użyczonego przez Urząd Gminy w S. i za zgodą właściciela działki nr [...]/28 (Wspólnoty Gruntowej) przeprowadzili na przedmiotowej działce prace polegające na niwelacji terenu skutkujące zmniejszeniem spadku profila poprzecznego działki oraz wysypaniu na całej jej długości urobku z kamieniołomów (niesortu) celem utwardzenia i stabilizacji gruntu.

W związki z tak ustalonym bezspornym stanem faktycznym w pierwszej kolejności obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było ustalenie czy wykonane prace skutkowały powstaniem drogi (obiektu budowlanego) w rozumieniu przepisów powołanej na wstępie ustawy.

W tym kontekście zdaniem Sądu organ II instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy odnoszących się do zaistniałego stanu, co skutkowało naruszeniem prawa mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności organ ten niewłaściwie zinterpretował treść wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1400/04, na podstawie którego oparł swe rozstrzygnięcie.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Zatem ustawodawca tworząc definicję "obiektu budowlanego" nie definiuje samego pojęcia. Stwierdza jedynie, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla lub obiekt małej architektury. Wszystkie inne obiekty, niemieszczące się w pojęciu budynku, budowli lub obiektu małej architektury, nie stanowią obiektów budowlanych.

Używane przez ustawę pojęcie budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy. Z oczywistych względów, co nie może budzić wątpliwości dokonane na działce prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego będącego budynkiem ani obiektu małej architektury. W związku z czym w przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało zastosowanie art. 3 pkt 1b, którym została uregulowana kwestia budowli jako obiektu budowlanego.

Zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy definicja (negatywna) budowli została ograniczona do stwierdzenia, że budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury. Następnie zostały wymienione niektóre obiekty budowlane, zakwalifikowane jako budowle. Lista wskazanych budowli, na co wskazuje sformułowanie przepisu ma charakter przykładowy i za cel stawia ułatwienie kwalifikacji obiektu jako budowli.

W tym kontekście, co wymaga podkreślenia, w praktyce często zdarzają się sytuacje, w których zakwalifikowanie danego obiektu do budowli nastręcza znacznych trudności. W związku z tym ocenę, czy można dany obiekt zakwalifikować jako budowla, należy przeprowadzić w oparciu o ustalenia, czy dany obiekt posiada cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, jak również należy bezwzględnie ustalić jaki jest cel powstania obiektu. Dopiero określenie powyższych kryteriów pozwala na prawidłową klasyfikacje obiektu. Nadto art. 3 pkt 3 ustawy do obiektów budowlanych będących budowlami wprost zalicza drogi.

Organ pomijając powyższe przesłanki skupił się wyłącznie na tym, czy urządzony obiekt wyposażony jest w urządzenia techniczne (przepusty, odwodnienia) przypisane i związane z pojęciem drogi w rozumieniu ściśle technicznym.

Jak wynika z akt sprawy działka nr 538/26 przed wykonaniem na niej przedmiotowych prac była nierówna, porośnięta krzakami i pojedynczymi drzewami (pismo mieszkańców k. 79 akt admin.), a dodatkowo charakteryzowała się dużym nachyleniem poprzecznym. Taka charakterystyka terenu z całą pewnością stanowi, że poruszanie się nim jest utrudnione, a wręcz może być dla ruchu samochodowego niemożliwe. Już z tych względów wynika, że zarówno wniosek mieszkańców jak i podjęte prace nakierowane były na usunięcie przeszkód celem w miarę sprawnego poruszania się zarówno pieszo jak i pojazdami mechanicznymi. W związku z tym wprost wynika, że podjęte prace zmierzały do urządzenia obiektu budowlanego jakim jest droga, mimo, iż nie został on wyposażony w żadne urządzenia techniczne.

Należy mieć na uwadze, że ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne. Brak definicji legalnej drogi w ustawie pozwala na szeroką wykładnię tego pojęcia odnoszącą się i mająca związek z przepisami omawianej ustawy.

Skoro wykonane prace doprowadziły do powstania obiektu umożliwiającego dojazd do położonych przy działce nieruchomości to prace te należało uznać za budowę drogi, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym. Przez "wykonywanie drogi" (w rozumieniu przepisów prawa budowlanego) należy rozumieć czynności faktyczne zmierzające do urządzenia nieruchomości z przeznaczeniem jej do celów poruszania się zarówno pieszo, jak i mechanicznymi środkami transportu.

Odnosząc się jeszcze do przywołanego przez organ odwoławczy wyroku NSA należy stwierdzić, że istotą sporu którą zajmował się Sąd w tej sprawie było przesądzenie, czy przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy pojęcie drogi należy rozumieć wyłącznie drogi publiczne, a zatem tylko takie których definicję zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Mimo, iż Sąd posłużył się sformułowaniem, na które powołuje się organ odwoławczy nie przesądził, że droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego musi być wyposażona w urządzenia techniczne. Za takim rozumieniem orzeczenia przemawia stan faktyczny sprawy, którą zajmował się Sąd, jak również treść zaskarżonych decyzji, których rozstrzygnięcie sprowadzało się do nałożenia na inwestora obowiązek rozbiórki drogi dojazdowej utwardzonej gruzem i żużlem urządzonej bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyżej przedstawione rozważania Sądu znajdują również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności na uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 99/03. Teza wyroku sprowadza się do stwierdzenia, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym i utwardzenie tym tłuczniem wykorytowanych gruntów niebędących drogą gruntową, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne /Dz.U. nr 43 poz. 430/.

Zatem obowiązek wyposażenia drogi w odpowiednie urządzenia techniczne odnosi się do dróg publicznych, które aby za takie zostały uznane musza spełniać określone przepisami prawa dodatkowe warunki techniczne.

Podsumowując, według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego.

Niewłaściwa wykładnia powyższych przepisów doprowadziła do naruszenia treści art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie braku kompetencji organu do orzekania w przedmiotowej sprawie. Wykluczenie z kompetencji nadzoru budowlanego tak wykonanych obiektów budowlanych, niweczyłoby podstawową funkcję tych instytucji, których celem jest nadzór i kontrola procesów budowlanych, poczynając od projektowania poprzez budowę, utrzymanie, aż do rozbiórki obiektów budowlanych.

W związku z taką oceną faktów niezbędne dla końcowego jej załatwienia stało się również uchylenie decyzji organu I instancji. Jak należy rozumieć organ ten uznał (choć jego argumentacja nie została jasno i należycie przedstawiona), iż roboty budowlane wykonane przy budowie drogi stanowiły przebudowę tej drogi, co oznacza, że wymagały wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi w oparciu o treść art. 30 ust. 1 pkt 2. Jednakże jak wyżej wykazano wykonany na przedmiotowej działce obiekt służący do przejeżdżania i przechodzenia stanowi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane drogę zaliczaną do obiektów budowlanych.

Taki obiekt budowlany nie był, w czasie jego wykonania, zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 - 29 Prawa budowlanego). Skoro zatem wybudowano drogę (obiekt budowlany), bez pozwolenia na budowę, to spełnione zostały przesłanki samowoli budowlanej, określone w art. 48 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że wykonanie przedmiotowych prac nie dałoby się również zakwalifikować jako utwardzenie działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem robót wykonywanych na działkach budowlanych, a w aktach sprawy brak dokumentu wskazującego na taki status działki nr 538/26. Nie można również robót tych zakwalifikować jako remontu istniejącego obiektu budowlanego lub przebudowę drogi. Nawet jeśli w tym miejscu istniała nieutwardzona droga polna czy leśna, to poprzez wybranie ziemi, zniwelowanie terenu i nawiezienie niesortu i przystosowanie jej do przejeżdżania i przechodzenia inwestorzy wykonali obiekt budowlany w rozumieniu omawianych przepisów. Sama droga polna czy leśna niczym nie utwardzona nie jest obiektem budowlanym, który możnaby poddać remontowi. Nadto samo sklasyfikowanie i stosowne oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowej działki jako "droga" nie wskazuje, że ona tam była urządzona. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Ubocznie i już tylko celem pouczenia organu I instancji należy wskazać, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno odbywać się na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego) a nie decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma odmienne przeznaczenie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż przepis powołanego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie zaś obowiązku przedłożenia określonych dokumentów , nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem samo przedstawienie takich dokumentów, jak inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego wykonanych robót nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu w/w przepisu musi polegać na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi.

Odniesienia Sądu wymaga również zarzut braku powiadomienia przez organ o możliwości zapoznania się z treścią protokołu uczestniczki postępowania J.D., z jednoczesnym zaznaczeniem, iż zarzut ten w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł odnieść skutku, gdyż nie mógł mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca przeoczyła, że w aktach sprawy (k. 74) znajduje się pismo uczestniczki złożone w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu wizji lokalnej. W piśmie tym wskazała, że nie będzie uczestniczyć zarówno w wyznaczonej kontroli, jak i w prowadzonym postępowaniu, gdyż jako właścicielka działki nr 538/37 nie wnosi żadnych zastrzeżeń do przedmiotowej drogi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi w szczególności odnoszące się do treści art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.