II OSK 847/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2024-04-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Jerzy Stankowski	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1034/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant straszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1034/23 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.70.1311.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., II SA/Rz 1034/23, oddalił skargę T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej SKO) z dnia 14 kwietnia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy Tarnowiec decyzją z 22 lutego 2023 r., działając na wniosek X. Sp. z o.o. w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Stacja bazowa X. Sp. z o.o. nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą" na działce nr ewid. [...], obręb ewidencyjny N., jednostka ewidencyjna Tarnowiec.

Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania I. P., M. Z. i T. N., na podstawie art. 17 pkt 1, art. 28, art. 105 § 1, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) umorzyło postępowanie odwoławcze.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Rzeszowie wniosły T. N., I. P. i M. Z.

Postanowieniem z dnia 25 września 2023 r., II SA/Rz 1034/23, Sąd I instancji odrzucił skargi I. P. i M. Z.

Postanowieniem z 6 listopada 2023 r., II SA/Rz 1034/23, Sąd I instancji dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie).

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Rzeszowie oddalił skargę T. N.

Sąd stwierdził, że w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sposób ustalenia kręgu stron postępowania jawi się jako dość skomplikowany, gdyż wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu dość licznych przepisów odrębnych. Jeśli idzie jednak o najistotniejszą (najbardziej uciążliwą, zwłaszcza w odbiorze społecznym) postać oddziaływania takiej inwestycji na otoczenie – tj. odziaływanie PEM – to w tym zakresie kluczowe znaczenie mają przepisy normujące dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. W kontrolowanej sprawie są to przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U.2019.2448). Z przepisów tych wynika, że istotnymi parametrami, mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, są moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowana izotropowo, oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia). W związku z tym obszar oddziaływania projektowanej inwestycji stacji bazowej powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz miejsc, które są lub mogą być zabudowane.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Z analizy tej wynika, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w całości zamykają się w granicach działki inwestycyjnej. Sąd uznał, że skoro z przedstawionej przez inwestora analizy wynika, że obszar oddziaływania inwestycji w całości zawierać się będzie w granicach działki inwestycyjnej, to działka, na której zamieszkuje skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu ze względu na jej usytuowanie w stosunku do działki inwestycyjnej, co obrazuje mapa znajdująca się w aktach sądowych. Z tego powodu, w ocenie Sądu, SKO było uprawnione do przyjęcia, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę skarżącej. Oparcie się przez organy na ww. analizie inwestora nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania. Dokumentacja przedłożona przez inwestora jest logiczna i wyczerpująca. W analizie tej przedstawiono maksymalne zasięgi występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom dopuszczalnym w odniesieniu do każdego typu anteny oraz zobrazowano m.in. na rzucie poziomym (naniesionym na kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej) i rzutach pionowych maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych większych lub równych wartościom określonym w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Z dokumentacji tej wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. Nie ma przy tym podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi, co nie pozwala na uznanie, iż faktycznie były one pozbawione zasadności. Ponadto oparcie wyroku tylko i wyłącznie na całym rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy w/w aktu prawnego stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania i to w sytuacji, w której w/w akt prawny został sporządzony bez dokonania analizy wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi, co potwierdził organ;

art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie istnieją jakiekolwiek przepisy prawa materialnego poza jednym nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, na środowisko;

art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma wpływu na kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego, ponieważ o interesie prawnym stanowi wartość graniczna "wynikającą" tylko z jednego przepisu i to takiego, który różnicuje poziomy dopuszczalne w środowisku;

§ 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w zw. z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich pominięcie i tym samym przyjęcie, że osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia;

art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez nie dokonanie oceny przepisów w/w oraz uznanie, ze przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżących, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miały prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 17 lutego 2026 r. skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie przedstawiło uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie negując, że Stowarzyszenie mogło skutecznie wnieść skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, ponieważ zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podkreślić należy, że z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy, jakim było umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do osoby, której – w opinii organu odwoławczego – nie przysługiwał przymiot strony, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu i to bez oceniania ich merytorycznej zawartości. Specyfiką niniejszego postępowania jest bowiem to, że istotą jego rozstrzygnięcia jest jedynie kwestia, czy skarżącej w I instancji przysługiwał przymiot strony. Podobnie jak w przypadku domagania się wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, tak i w przypadku, gdy konkretny podmiot uważa, że wadliwie organ odwoławczy uznał, że podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony, może kwestionować powyższe stanowisko organu II instancji. Nie może tego za niego skutecznie czynić inny pomiot, w tym w szczególności organizacja społeczna dopuszczona do udziału w danym postępowaniu. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której określony podmiot, nawet wbrew swojej woli, mógłby zostać uznany za stronę postępowania. W niniejszej sprawie, co prawda, skarżąca w I instancji wyraziła wolę uznania ją za stronę w przedmiotowym postępowaniu, jednak nie wnosząc skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku nie wyraziła jednoznacznie woli dalszego ubiegania się o przyznanie jej tego przymiotu. Co do zasady zatem – tylko ten podmiot, który uważa, że powinien być mu przyznany przymiot strony, może domagać się jego przyznania. Nie może go w tym zastępować inny podmiot, w tym organizacja społeczna. Kwestia udziału danego podmiotu w konkretnym postępowaniu to nie jest obiektywny porządek prawny, lecz interes tego podmiotu. Jest to wyraz zasady dyspozycyjności, zgodnie z którą to podmiot zainteresowany konkretnym rozstrzygnięciem jest wyłącznym dysponentem tego, o co się ubiega.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie [...] nie znalazła usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.