II GSK 1847/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-04	
Data wpływu	2025-08-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	V SAB/Wa 30/24	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 35 § 2 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2024 r. sygn. akt V SAB/Wa 30/24 w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2024 r., sygn. akt V SAB/Wa 30/24, oddalił skargę Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "WIF") decyzją z dnia 25 września 2023 r. przeniósł na rzecz P. sp.j. w S. zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "R." położonej w G. przy ul. [...], udzielone przez WIF w dniu 27 listopada 2007 r. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 17 października 2023 r. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF" lub "organ") wpłynęło odwołanie Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu (dalej: "Dolnośląska OIA" lub "Izba") od ww. decyzji.

W dniu 24 października 2023 r. GIF odnotował wpływ odwołania Związku A. w W. (dalej również jako: "Z.") od ww. decyzji. Kolejne odwołanie od ww. decyzji wpłynęło do organu w dniu 31 października 2023 r. i pochodziło od uczestnika postępowania - Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej. Strony postępowania P. sp.j. z siedzibą w S. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie złożyły odwołań.

Dnia 27 lutego 2024 r. wpłynęło do GIF ponaglenie Dolnośląskiej OIA, w którym wniesiono m.in. o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji, a także rozpoznanie szeregu wniosków dowodowych sformułowanych w odwołaniu i nowego wniosku dowodowego zawartego w ponagleniu.

W dniu 25 kwietnia 2024 r. wpłynęła do GIF skarga na bezczynność w przedmiocie prowadzenia postępowania z odwołania Dolnośląskiej OIA od decyzji WIF z dnia 25 września 2025 r.

W skardze na bezczynność Dolnośląska OIA wniosła o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania oraz prowadził postępowanie w sposób przewlekły;

- o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIF miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- o zobowiązanie GIF do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania Izby z października 2023 r., ustosunkowania się do wniesionych przez nią wniosków dowodowych oraz wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji (złożonego na podstawie art. 135 k.p.a.);

- o wymierzenie organowi grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zarzuciła GIF naruszenia prawa, tj.:

- art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia w toku postępowania odwoławczego jakiejkolwiek czynności, pomimo upływu ponad 6 (sześciu) miesięcy od momentu wniesienia odwołania, pomimo wniesionego przez Izbę ponaglenia z dnia 26 lutego 2024 r., a także niewyznaczenie nowego terminu na załatwienie sprawy oraz nie wskazano przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z naruszeniem kodeksowego terminu do załatwiania spraw w postępowaniu odwoławczym, w tym spraw szczególnie skomplikowanych;

- art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a to z tego względu, że materiał dowodowy, zgromadzony na etapie postępowania w I instancji, jest wystarczający do wydania decyzji reformatoryjnej;

- art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 35 § 2 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez Izbę w terminie wskazanym do załatwiania spraw, pomimo tego, że wszystkie te wnioski dowodowe odnoszą się do faktów, które mają znaczenie w kontekście hipotezy normy prawnej, która jest podstawą prawną rozstrzygnięcia w n/n sprawie;

- art. 135 w zw. z art. 35 § 2 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku Izby o wstrzymanie wykonalności decyzji z września 2023 r. w terminie wskazanym do załatwiania spraw.

Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi. Argumentował, że z uwagi na wielość odwołań, skomplikowany charakter sprawy, obszerność akt administracyjnych nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.

Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie.

Sąd I instancji uznał wniesioną skargę za dopuszczalną przyjmując, że skarżąca w trybie art. 37 § 1-3 k.p.a. złożyła ponaglenie. Skarżąca kierowała do organów wiele pism, które stanowiły wyraz niezadowolenia wobec działań organu i jego opieszałości. Dając skarżącej prawo do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi należy przy tym zaznaczyć, że skarżąca sama wskazywała na wielość spraw wymagających wyjaśnienia.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę na fakt, iż skarżąca wskazała, że w tut. Sądzie w okresie luty-marzec 2024 r. zostało rozpoznanych 7 skarg dot. analogicznego stanu prawnego (przeniesienie zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych) oraz faktycznego (apteki miały być prowadzone na podstawie umowy franszyzy zawartej ze Spółką G.). Decyzje organu II instancji zostały uchylone, gdyż Sąd stwierdził, że GIF nie wyjaśnił w sposób dostateczny powiązań między franszyzodawcą a franszyzobiorcą. Sąd m.in. uznał, że ocena czy wnioskujący o przeniesienia zezwolenia nie wchodzi w przesłanki o jakich mowa w art. 4 pkt 4 i 14 u.o.k.k., wymaga zbadania nie tylko samych postanowień umowy franczyzy i umów dodatkowych, lecz całościowej relacji gospodarczej pomiędzy franszyzobiorcami a spółką G.

Wbrew temu, co sugeruje strona w uzasadnieniu skargi Sąd nie przesądził w żadnej z tych spraw, że między podmiotem na rzecz którego zostało przeniesione zezwolenie a spółką G. zachodzi stan kontroli, nakazał pogłębione zbadanie tej kwestii i kompleksową ocenę wzajemnych powiązań, w tym uzupełnienie postępowania dowodowego.

Sąd I instancji zauważył, iż GIF przed przekazaniem akt do sądu postanowieniem z dnia 22 maja 2024 r. rozpoznał wniosek skarżącej o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanemu decyzji organu I instancji.

Zdaniem WSA, bez znaczenia dla zakresu rozpoznawanej sprawy są szerokie wywody skarżącej dot. naruszenia w decyzji wydającej zezwolenie przepisów antykoncentracyjnych. To nie jest przedmiot rozpoznania w sprawie niniejszej. Jak wskazano wyżej również w 7 sprawach rozpoznanych w lutym 2024 r. tut. Sąd tego nie przesądził, a jedynie nakazał pogłębione zbadanie i analizę, co wręcz świadczy o braku przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Wskazać też należy, że umowa franszyzy nie oznacza bycie podmiotem zależnym od franszyzodawcy.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt administracyjnych, a także fakty znane mu z urzędu, z uwagi na uczestnictwo w rozpoznaniu spraw dot. podobnego zagadnienia faktycznego i prawnego prowadzą do wniosku, że w sprawie niniejszej nie można postawić organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby i niezasadne stwierdzenie, że GIF nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji w której organ ten nie załatwił sprawy (nie rozpoznał odwołania Izby) w terminie wskazanym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, co stanowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., czym naruszono zasadę szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a., co powinno skutkować uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi Izby i stwierdzeniem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art, 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby i niezasadne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ (GIF) nie dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzonego postępowania w zakresie rozpoznania odwołania Izby, pomimo tego, że GIF w postępowaniu odwoławczym, które trwa od października 2023 r., czyli w przeciągu w ciągu kilku miesięcy jego trwania, nie dokonał ani jednej czynności merytorycznej, ani nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu, w tym - nie odniósł się do żadnego z licznych wniosków dowodowych zaofiarowanych przez Izbę (nie uwzględnił ich na podstawie art. 78 § 1 k.p.a.), pomimo tego, że wnioski te były sformułowane, i w samym odwołaniu, i w piśmie procesowym (ponagleniu) z lutego 2024 r., podobnie jak nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu z urzędu (na podstawie art. 75 § 1 k.p.a.), podczas gdy złożoność stanu faktycznego sprawy wymaga tego, aby szybko, sprawnie, systematycznie i miarę możliwości niezwłocznie przeprowadzać kolejne czynności dowodowe (zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a.), aby w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na jego podstawie ustalić stan faktyczny w sposób zgodny z prawem (art. 7 k.p.a.), a to z tego względu, że norma prawna, która jest podstawą rozstrzygnięcia w n/n sprawie w odniesieniu do przesłanki antykoncentracyjnej (art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy o UOKiK jest szeroka pod względem przedmiotowym i obejmuje rozmaite rodzaje związków pomiędzy przedsiębiorcami, co powinno skutkować uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi Izby i stwierdzeniem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a,, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzonego postępowania;

3) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeanalizowanie przez Sąd I instancji, czy czynności podejmowane przez organ (GIF) w toku trwania postępowania odwoławczego są efektywne i celowe z punktu widzenia rozpoznania odwołania, złożonego przez Izbę, w szczególności, czy zmierzają one do dokonania takich ustaleń faktycznych, które mają znaczenie z punktu widzenia normy prawnej, która jest podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, tj. przesłanki antykoncentracyjnej, o której mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK, konsekwencją czego było oddalenie skargi podczas, gdy powinna być ona uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez WSA całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak jego oceny w całokształcie, tylko - w to miejsce - dokonanie analizy fragmentarycznej, tj. uwzględnienie jedynie tej części materiału dowodowego, która wskazuje, że w sprawie należy dokonać szeregu czynności dowodowych, a pominięcie tej jego części, która wskazuje, że GIF nie podejmuje jakichkolwiek czynności dowodowych;

5) art. 151 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. wzw. z art. art. 37 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby i stwierdzenie, że GIF nie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, w której organ ten w toku prowadzonego przez kilka miesięcy postępowania odwoławczego:

- nie przeprowadził ani jednej czynności merytorycznej;

- nie wydał ani jednego postanowienia dowodowego ex officio;

- nie odniósł się do żadnego z wniosków dowodowych zgłoszonego przez Izbę lub innych uczestników postępowania (tak w sposób pozytywny, jak i negatywny), tzn. nie wydał jakiegokolwiek postanowienia dowodowego w tym przedmiocie;

- zignorował ponaglenie, które zostało wniesione przez Izbę w lutym 2024 r.;

- zignorował wskazanie, co do dalszego postępowania, sformułowane przez WSA w Warszawie w wyrokach, które zapadły w lutym 2024 r. (wyroki tego Sądu z dnia: z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. V SA/Wa 1456/23; z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. V SA/Wa 861/23; z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. V SA/Wa 919/23; z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. V SA/Wa 915/23, V SA/Wa 917/23, V SA/Wa 918/23, V SA/Wa 922/23 z dnia 5 czerwca 2024 r., V SA/Wa 1008/23), które zapadły na gruncie analogicznie skonstruowanego stanu faktycznego, tj. opartego na umowach, które zawarto z "G." - tj. umowie: franczyzy, ramowej pożyczki, o świadczenie usług wspierających, zastawu rejestrowego na zbiorze rzeczy i praw, powierzenia danych osobowych do przetwarzania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej Izby i uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2024 r., sygn. V SAB/Wa 30/24 oraz - w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. - wniesiono o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Na zasadzie wniosku ewentualnego w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie skarżonego wyroku oraz:

- na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - skarżąca wniosła, aby Wysoki Sąd stwierdził, że GIF dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzonego postępowania;

- na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - skarżąca wniosła, aby Wysoki Sąd zobowiązał GIF do rozpoznania odwołania Izby w określonym terminie, przy czym Izba postuluje, aby był to termin nie dłuższy, niż 3 (trzy) miesiące;

- na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § la p.p.s.a. - skarżąca wniosła, aby Wysoki Sąd uznał, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania, których dopuścił się GIF, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, - skarżąca wniosła, aby Wysoki Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Na podstawie art. 179a p.p.s.a. skarżąca wniosła, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchylił skarżony wyrok i ponownie rozpoznał sprawę, orzekając również o kosztach postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Izba przedstawiła argumenty mające, w jej ocenie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem procesowym z dnia 1 grudnia 2025 r. organ odwoławczy poinformował, że decyzją z dnia 28 listopada 2025 r., znak: POWII.503.109.2023.AKW.17, Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu odwołań Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu, Związku A. z siedzibą w W. i Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Szczecinie od ww. decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 września 2023 r., znak: WIF-WR-1.8520.6.6.2023 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Złożona skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach prawa procesowego, jak i materialnego. Rozpoznawanie tych zarzutów należy rozpocząć od najdalej idącego zarzutu - tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jego uwzględnienie powoduje, że ocena pozostałych zarzutów okazałaby się przedwczesna.

Przechodząc zatem do rozważenia zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przypomnieć należy, że przepis ten określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera jej wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera jej wyjaśnienia.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd administracyjny ocenia zatem zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym.

W analizowanej sprawie z jednej strony Sąd I instancji wskazuje, iż "Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3a k.p.a., ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a." (s. 7 uzasadnienie wyroku WSA), a z drugiej nie ocenia działania organu rozpatrującego odwołanie skarżącej pod względem zgodności z przywołanymi powyżej przepisami prawa. Sąd I instancji winien przede wszystkim ocenić to działanie organu pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, że zdarzają się takie sytuacje, że szybkość postępowania musi ustąpić przed koniecznością skrupulatnego i czasochłonnego zbadania skomplikowanych stosunków gospodarczych. Prawidłowo również WSA w Warszawie uznał, że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie sprowadza się tylko do prostej czynności materialno-technicznej organu. Wymaga ono przeprowadzenia kompleksowego, czasochłonnego postępowania administracyjnego, o dużym stopniu skomplikowania pod względem nie tylko ustaleń faktycznych, ale też i zagadnień prawnych, zwłaszcza, iż w rozpatrywanej sprawie postępowanie odwoławcze dotyczy rozpoznania trzech odwołań złożonych przez organizacje społeczne, uczestniczące w postępowaniu na prawach strony.

Niemniej jednak Sąd I instancji powinien odnieść się do argumentacji skarżącej dotyczącej oceny czynności, które zostały w sprawie podjęte przez GIF na etapie postępowania odwoławczego. W sytuacji w której organ odwoławczy nie załatwił sprawy (nie rozpoznał odwołania Izby) w terminie wskazanym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie (art. 36 § 1 k.p.a.), konieczne jest ocena czy czynności podejmowane przez organ odwoławczy w toku trwania postępowania odwoławczego są efektywne i celowe z punktu widzenia rozpoznania odwołania skarżącej kasacyjnie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że bezczynność została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym, że zachodzi ona wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Pojęciem tym objęte zostały zatem przypadki przekroczenia terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a.

Pominięcie w motywach zaskarżonego wyroku kwestii podniesionych w skardze, a odnoszących się do przekonania skarżącej o trwającej po stronie organu bezczynności ze względu na brak rozpatrzenia jej odwołania, przemawia za stwierdzeniem przez oceniający kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny, że uzasadnienie Sądu I instancji nie spełnia wymogów ciążących na nim mocą art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest na tyle istotne, iż w zasadzie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przesądziła zatem o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także o przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Dlatego też na obecnym etapie postępowania przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka zaskarżenia.

Ponownie rozpoznając skargę na bezczynność organu, WSA wypowie się odnośnie do spornej w sprawie kwestii rozpatrzenia odwołania skarżącej i na tej podstawie oceni, czy w rozpoznawanej sprawie organ pozostawał w bezczynności, zwracając uwagę na podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez stronę. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji uwzględni również fakt, że decyzją z dnia 28 listopada 2025 r., nr POWII.503.109.2023.AKW.17, Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu odwołań Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu, Związku A. z siedzibą w W. i Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Szczecinie od ww. decyzji organu I instancji z dnia 25 września 2023 r., znak: WIF-WR-1.8520.6.6.2023 utrzymał w mocy zaskarżoną przez stronę skarżącą ww. decyzję WIF. Zauważyć należy, iż załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności. (zob. wyroki NSA: z 7 września 2021 r., II OSK 977/21; z 14 września 2023 r., I OSK 1450/22; z 18 października 2023 r., III OSK 5432/21; z 2 lutego 2024 r., II GSK 1779/23; z 28 czerwca 2024 r., III OSK 2365/22).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie związany oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku i dokona ponownej analizy zaskarżonej bezczynności z uwzględnieniem wskazówek w nim zawartych.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe uzasadnienie orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.