Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 729/18 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 729/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta G. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], położonej przy ul. [...] w G., oznaczonej literami ABCD na załączniku graficznym do decyzji, dojazd i infrastruktura działki drogowe ul. [...] i ul. [...], dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli skarżąca oraz P. S..

Zaskarżoną decyzją SKO [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy nie doszukał się wad w ww. decyzji o warunkach zabudowy, w tym w zakresie ustalenia poszczególnych wskaźników nowej zabudowy, tj. powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Mając to wszystko na uwadze SKO uznało, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty odnośnie prawidłowości określonych w sprawie wskaźników dla planowanej inwestycji. Spełniony jest zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.", a także spełnione są pozostałe warunki określone w tym przepisie. W szczególności w zakresie wymagań ochrony interesów osób trzecich organ I instancji wymienił szereg warunków tej ochrony, a ocena ich spełnienia przez inwestycję dokonywana będzie na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, z wyraźnym wskazaniem właściwego nasłonecznienia w budynkach mieszkalnych na działkach sąsiednich. Odnośnie więc zarzutu naruszenia w sprawie art. 144 K.c. Kolegium zauważyło, że nie może być on skuteczny w odniesieniu do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków rozbudowy, gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można na nią powoływać się najwcześniej na etapie budowy. Decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. W konsekwencji, brak uwzględnienia uprawnień innych podmiotów na etapie warunków zabudowy nie może stanowić o naruszeniu ogólnie wskazanych przepisów art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588); art. 2 ust. 1 u.p.z.p.; art. 7 i art. 77 K.p.a. Skarżąca wytykając zaskarżonej decyzji uchybienia wskazała m.in., że w decyzji o warunkach zabudowy nie ustalono powierzchni biologicznie czynnej, mimo że na terenach zabudowy mieszkaniowej, dla których nie wskazano minimalnego % udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na Rysunku Studium Nr 2-1, zaleca się, aby wskaźnik PBC kształtował się w granicach od 25% do 40%. Brak ustaleń w tym zakresie i przyjęcie w rzeczywistości wartości 0% dla tego wskaźnika budzi też wątpliwości w kontekście dużego wskaźnika zabudowy 0,33 i rodzi pytania o faktyczną możliwość zagospodarowania wód opadowych, które w myśl decyzji mają być rozsączane na przedmiotowej działce inwestora.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 729/18, oddalając skargę, wskazał, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Omawiając szereg zagadnień dotyczących ustalania warunków zabudowy Sąd nie dostrzegł aby decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa. Wypowiadając ocenę prawną Sąd wskazał m.in., że nie ma racji skarżąca zarzucając, że w decyzji o warunkach zabudowy zabrakło ustaleń w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi naruszenie prawa. Wskaźnik taki nie został bowiem wymieniony w art. 61 ust. 7 u.p.z.p., ani w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskaźnik, na który zwraca uwagę skarżąca występuje natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), dalej jako rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa. W § 2 pkt 3 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

W ocenie orzekającego Sądu, rozporządzenie to ma jednak wtórny charakter, dotyczący jedynie kwestii porządkujących stosowanego oznaczenia i nazewnictwa. Nie sposób więc przyjąć, że regulacje zawarte w tym akcie stanowią samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Dlatego też, choć niewątpliwie wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej ma ścisły związek z ustalaniem parametru powierzchni zabudowy, to brak ustalenia tego wskaźnika w decyzji nie może być traktowane, jako naruszenie przepisów prawa materialnego, powodujące konieczność uchylenia decyzji. Ustalenie konkretnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej następuje na etapie regulowanym przepisami Prawa budowlanego, choć nie wyklucza to tego, aby na etapie związanym z ustaleniem warunków zabudowy zbadano, czy zachowanie wymaganego wskaźnika jest w ogóle możliwe i czy planowany wskaźnik mieści się w granicach kontynuacji funkcji. W tym zaś zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z § 39 i § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, obowiązek urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako terenu biologicznie czynnego dotyczy tylko działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej oraz oświaty i wychowania, zaś 30% w przypadku placów zabaw i miejsca rekreacji w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Nie ulega zaś wątpliwości, że planowany przez inwestora budynek nie mieści się w żadnej z ww. kategorii objętej obowiązkiem zapewnienia określonego udziału terenu biologicznie czynnego w powierzchni działki.

Brak ustalenia w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie narusza też zapisów obowiązującego na terenie studium uwarunkowań, w którym zaleca się, aby wskaźnik ten kształtował się w granicach od 25% do 40%. Przypomnieć bowiem należy, że planowana inwestycja by mogła być zaakceptowana na gruncie przepisów prawa musi przede wszystkim kontynuować cechy, parametry oraz funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w obszarze analizowanym, jak to wynika z przepisów u.p.z.p. i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji więc fakt, że w obowiązującym studium wskazano, jaki procent powierzchni terenów zabudowy mieszkaniowej winien zostać przeznaczony na teren biologicznie czynny, nie oznacza obowiązku ustalenia tego wskaźnika w decyzji organu, zaś jego brak nie stanowi przesłanki do wyeliminowania takiego orzeczenia z obrotu prawnego.

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że organy administracji jednoznacznie i precyzyjnie ustaliły wskaźniki nowej zabudowy, należycie uzasadniając zastosowane odstępstwa. Przy czym przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., albowiem decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym – w drodze analizy urbanistycznej – stanie faktycznym, a nadto ich uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Powyższej oceny nie zdołały skutecznie podważyć zarzuty podniesione w skardze, co wykazano w uzasadnieniu wyroku. Także organ odwoławczy nie dopuścił się uchybień procesowych, albowiem ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę oraz odniósł się do zarzutów odwołania, powielonych następnie w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego. W tym zakresie prawidłowo wskazał, że kwestie związane z prawami osób trzecich będą rozważane na etapie wdawania pozwolenia na budowę, a jednocześnie kontrolowana decyzja przewiduje poszanowanie praw tych osób poprzez ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dostępem do światła dziennego i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto decyzja przewiduje, że obiekt winien zostać zrealizowany tak, aby zapewniać ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz przyznanie ze Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości czy w części, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się twierdzeniem, jakoby dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczne określenie w jej treści wymagań dotyczących wskaźnika ustalającego minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a to w sytuacji, gdy w zakresie tego przepisu, tj. "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" mieści się również konieczność ustalenia ww. wskaźnika, co wynika m.in. z treści § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy, który precyzuje, że określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wymaga m.in. wskazania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej;

- § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy, przez jego niezastosowanie uzasadniane twierdzeniem, jakoby przepis ten miał charakter wtórny, nie stanowiąc samodzielnej podstawy określającej elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a to w sytuacji, gdy przepis ten – właściwie odczytywany, tj. łącznie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – obliguje właściwy organ do określenia w decyzji o warunkach zabudowy również minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, co powoduje, że Sąd meriti obowiązany był ów przepis uwzględnić i zastosować oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie wskazania wymaga, że z automatu brak ustalenia wskaźnika dla nowej zabudowy nie oznacza, że każda decyzja o warunkach zabudowy obarczona jest wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wszystko zależy bowiem od okoliczności konkretnej sprawy, a mianowicie, na ile w danej sprawie istnieją uzasadnione podstawy aby nie określać danego wskaźnika. A zatem określone braki decyzji o warunkach zabudowy w połączeniu z brakami postępowania wyjaśniającego muszą prowadzić do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana co najmniej z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może w tym względzie stanowić wystarczającej podstawy stanowisko, zgodnie z którym samo wskazywanie braku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wymóg, co do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to brak takiego ustalenia w decyzji nie stanowi z automatu wady, skutkującej jej uchyleniem. Odnosząc się do ustalenia parametru powierzchni biologicznie czynnej, należy wskazać, że określenie tego parametru nie wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 7 u.p.z.p., jak i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na taki wymóg decyzji o warunkach zabudowy wskazywano jedynie w orzecznictwie. Ponadto nie ma określonej w przepisach prawa metody ustalania stricte parametru powierzchni biologicznie czynnej, choć wypracowano pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym wielkość powierzchni zabudowy ustala się w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy) – por. wyroki NSA: z 17 września 2013 r., II OSK 972/12; z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3031/15; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16. Jeżeli jednak przepisy obowiązującego prawa w zakresie ustalania powierzchni biologicznie czynnej nie są dostatecznie precyzyjne, bez dokładnego wykazania w sprawie, że brak tego parametru będzie naruszał istniejący na omawianym terenie ład przestrzenny, nie można uznać, że decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem. W skardze kasacyjnej nie uwzględniono jaki charakter ma brak w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że samo wskazanie braku wyraźnego ustawowego uregulowania stanowi przeszkodę do stwierdzenia wadliwości decyzji, która nie ustala wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskazywany brak wymaga bowiem dodatkowo wykazania z jakich względów nie do zaakceptowania miałaby być decyzja o warunkach zabudowy, która nie określa parametru powierzchni biologicznie czynnej, w szczególności czy taka decyzja o warunkach zabudowy mogłaby stanowić podstawę do nieuprawnionego kształtowania nowej zabudowy przez inwestora, a więc konieczności wykazania, że takie działanie godziłoby w obowiązujące zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Między innymi w okolicznościach tej sprawy nie wykazano aby przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony na poziomie do 0,33 uniemożliwiał uzyskanie powierzchni biologicznie czynnej na nieakceptowanym poziomie, bo godzącym w zasadę dobrego sąsiedztwa. Nie wykazano ponadto aby na etapie ustalania warunków zabudowy w okolicznościach tej sprawy ustalenie wskazywanego parametru było celowe i w ogóle możliwe oraz czy jego brak uniemożliwia stwierdzenie kontynuacji funkcji terenu jako zabudowy jednorodzinnej.

Skoro w tej sprawie w skardze kasacyjnej tego nie wykazano, a z przepisów obowiązującego prawa nie wynika wprost wymóg ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.