Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 140/17 w sprawie ze skargi R. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia producentom świń w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. V SA/Wa 140/17 oddalił skargę R. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia producentom świń w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych.

R. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 401 j.t. ze zm., dalej: ustawa o organizacji niektórych rynków rolnych) - (w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2017 roku, tj. dawniej ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że powołany przepis zwalnia organ II instancji z obowiązku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sytuacji, w której organ odwoławczy, nie będąc do tego zobowiązanym, samodzielnie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonej nią decyzji nie czyni zadość regułom wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania przed organem odwoławczym i jako takie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

W ramach zarzutu materialnego wnoszący skargę kasacyjną zarzucił błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o organizowaniu niektórych rynków rolnych przez przyjęcie, że organ został zwolniony z dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mimo że organ prowadził samodzielnie postępowanie dowodowe. Natomiast w ramach zarzutu procesowego – zarzucił naruszenie art. 80 w zw. z art. 107 § 3, art. 15 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Wprowadzony na podstawie art. 174 p.p.s.a. podział podstaw kasacyjnych na materialną (pkt 1) i procesową (pkt 2) wymaga od skarżącego kasacyjnie przyporządkowania tym zarzutom właściwych norm prawnych (materialnych lub procesowych). Dlatego też wnoszący skargę kasacyjną nie mógł oprzeć zarzutu naruszenia prawa materialnego na art. 7 ust. 1 ustawy o organizowaniu niektórych rynków rolnych, przepisie regulującym procedurę. Mimo, że prawo materialne jest ściśle związane z prawem procesowym, ponieważ to drugie stanowi gwarancję wyegzekwowania pierwszego, to jednak tym dwóm rodzajom norm przypisane są inne zadania w toku stosowaniu prawa. Normy materialne bezpośrednio regulują stosunki pomiędzy podmiotami, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie, albo regulują określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidują określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Natomiast normy procesowe regulują czynności podejmowane przez organy określone prawem ustrojowym w celu realizacji norm prawa materialnego, zarówno wtedy, gdy regulują wydanie i kontrolowanie decyzji, jak i wtedy, gdy regulują tok czynności podejmowanych w celu przymusowego wykonania decyzji.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu procesowego wypada na wstępie odwołać się do wspomnianego wcześniej art. 7 ust. 1 ustawy o organizowaniu niektórych rynków rolnych, zgodnie z którym, jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przepis ten wprowadza wyłączenie stosowania wskazanych przepisów k.p.a. co oznacza, że organ - poza czynnościami i dokumentami wskazanymi w rozporządzeniu - jest zwolniony z podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), z dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, (art. 75 § 1 k.p.a.), z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów o materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), oraz z obowiązku uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną tylko w warunkach, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Wprowadzone przez ustawodawcę wyłączenia nie oznaczają jednak, że organ nie może przeprowadzić czynności, z których jest ustawowo zwolniony, a jedynie to, że w razie braku ich przeprowadzenia nie można z tego tytułu czynić organowi zarzutów. Tak też należy rozumieć stanowisko Sądu I instancji w zakresie wymaganych dokumentów do załatwienia tej sprawy. Wyrażone przez Sąd stanowisko ma również wsparcie w treści § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowej nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2016 r. poz. 141, dalej: rozporządzenie), z którego wynika, że udzielanie wsparcia następuje na podstawie danych zawartych w rejestrach zwierząt gospodarskich, co z kolei oznacza brak możliwości zastąpienia tych danych innymi dokumentami, np. oświadczeniem rolnika. Dane wynikające z rejestru stanowią bowiem obiektywne kryterium oceny, ustalone przez prawodawcę polskiego za zgodą Komisji.

W stanie sprawy organ podejmując zaskarżoną decyzję dysponował zweryfikowanymi danymi z rejestru zwierząt gospodarskich, a więc danymi zebranymi zgodnie z obowiązującą w tym zakresie regulacją prawną i były to jedyne dane, które mógł organ uwzględnić na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Wynika z nich, że na dzień 30 września 2015 r. wnoszący skargę kasacyjną posiadał 2345 sztuk świń (według wniosku: 1970 sztuk świń), a więc nie spełniał warunku kwalifikującego go do uzyskania wsparcia, określonego w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, wymagającego, aby hodowla nie przekraczała 2000 sztuk świń. W ramach przeprowadzonego przez organ odwoławczy uzupełniająco postępowania wyjaśniającego (w związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami) ustalono, że do zgłoszenia zmiany w rejestrze zwierząt gospodarskich doszło po 3 czerwca 2016 r. (z datami sprzedaży sprzed 30 września 2015 r.), tj. po ogłoszeniu przez Prezesa ARR jednostkowej kwoty wsparcia. Organ uznał jednak, że zgłoszenie po tej dacie zmian w rejestrze zwierząt gospodarskich, w wyniku czego ilość świń zmniejszyła się do 1985 sztuk, nie mogło wpłynąć na przyznanie wsparcia, o którym mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia. Z czym należy się zgodzić. Organ prawidłowo bowiem wskazał, co zaakceptował Sąd I instancji, że dokonanie w systemie aktualizacji po 3 czerwca 2016 r. nie mogło zostać uwzględnione w toku postępowania odwoławczego, ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadami przyznawania nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych. Wnoszący skargę kasacyjną powinien był mieć tego świadomość, ponieważ składając wniosek o udzielenie przedmiotowego wsparcia zobowiązał się jednocześnie do przestrzegania warunków uczestnictwa w określonych mechanizmach, a co za tym idzie również do przestrzegania przepisów ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2015 r. poz. 1172 ze zm.). W art. 12 ust. 3 stanowi ona, że posiadacz świń jest obowiązany zgłosić kierownikowi biura w terminie 7 dni (a w stanie prawnym do 17 października 2016 r.: 30 dni): 1) zwiększenie lub zmniejszenie liczebności stada, z wyjątkiem urodzenia, przywozu z państw trzecich albo państw członkowskich, 2) ubój zwierzęcia gospodarskiego - z podaniem liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada, oraz miejsca pochodzenia lub przeznaczenia zwierzęcia. Niedopełnienie tego obowiązku jest sankcjonowane karą grzywny (art. 33 pkt 13). Zatem obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było zgłaszanie wszelkich zdarzeń wpływających na dane zawarte i ujawnione w rejestrze, we właściwym terminie, przewidzianym przepisami prawa krajowego, a także dopilnowanie, aby dane ujawnione w rejestrze odpowiadały rzeczywistości. Skutkiem niezrealizowania tego obowiązku było pominięcie przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie wsparcia danych ujawnionych po 3 czerwca 2016 r.

Trzeba też wskazać, że brak możliwości wykorzystania informacji pozyskanych w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, tak jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, wynika również z innego powodu, a mianowicie ze względu na określony prawem unijnym termin zakończenia wsparcia. Z przepisów dotyczących tymczasowej nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych, ustanowionej na poziomie unijnym i krajowym wynika, że Unia udostępniła państwom członkowskim całkowitą kwotę 420.000.000 euro w celu wsparcia dla rolników w sektorach hodowlanych. Polsce przypadła kwota 28.946.973 euro. W motywie 18 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/1853 z dnia 15 października 2015 r. ustanawiającego tymczasową nadzwyczajną pomoc dla rolników w sektorach hodowlanych (Dz. U. UE. L. 2015.271.25) wskazano na bezzwłoczne jego wdrożenie, a w przepisie art. 1 ustalono, że państwa członkowskie wypłacą to wsparcie najpóźniej do 30 czerwca 2016 r. na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów. Państwa członkowskie zobowiązane zostały do przekazania Komisji nie później niż do 30 września 2016 r. informacji o całkowitych wypłaconych kwotach oraz o liczbie i rodzaju beneficjentów (art. 3 pkt b). Zakreślenie daty końcowej dla przyznania wsparcia powoduje, że po upływie tej daty, bez względu na okoliczności sprawy, nie można było przyznać tego wsparcia.

Podsumowując, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.