Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi O. S. P. E. "P. d Ż." z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku O.S.P. E. "Prawo d Ż." z siedzibą w R. z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz strony skarżącej O.S.P. E. "P. d Ż." z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedziba w R. (dalej skarżący) wniosło skargę na bezczynność Ministra Zdrowia (dalej organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej opisanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2019 r. tj. w zakresie podania z imienia, nazwiska oraz specjalizacji lekarzy a w szczególności z zakresu onkologii, endokrynologii, neurologii zatrudnionych przy opracowaniu projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i jego uzasadnieniu

Wskazało, że złożenie skargi jest zasadne albowiem organ nie rozpatruje wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie podaje jakiegokolwiek przepisu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz.1429 zwanej u.d.i.p.)oraz nie udziela odpowiedzi na wniosek. Zdaniem skarżącego sprawa dotyczy życia i zdrowia ludzkiego, wobec czego w sprawie winna zostać udzielona precyzyjna odpowiedź.

Wobec tego wnosi o zobowiązanie Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa i zwrot kosztów według norm przypisanych.

Organ wnosił o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Wskazał, że na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania z imienia, nazwiska oraz specjalizacji lekarzy a w szczególności z zakresu onkologii, endokrynologii oraz neurologii zatrudnionych przy opracowywaniu projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i jego uzasadnieniu, udzielił odpowiedzi pismem z dnia z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] a następnie odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...]. Organ wskazał, że w piśmie została udzielona informacja dotycząca osób koordynujących proces legislacyjny związany z przygotowaniem projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Podniósł, że osoby te są wymienione w oficjalnym dokumencie pt. Ocena Skutków Regulacji (OSR), zamieszczonym na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji. Tym samym informacja w zakresie imienia i nazwiska osób, które są odpowiedzialne za przedmiotowy projekt jest dostępna w Internecie przez ogłoszenie na podmiotowej stronie internetowej właściwego organu administracji rządowej https://legislacja.gov.pl/projekt/12327201. Zdaniem organu nie są przedmiotem informacji publicznej imiona i nazwiska pracowników Ministerstwa Zdrowia (urzędu obsługującego organ administracji publicznej), którzy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne (stanowiska kierownicze bądź koordynujące proces legislacyjny).

Wobec czego, zdaniem organu skarga w przedmiocie braku rozpatrzenia wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami, brak podania jakiegokolwiek przepisu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej oraz brak udziela odpowiedzi na wniosek, jest bezpodstawna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Zdrowia w zakresie udostępnienia informacji publicznej opisanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2019 r.

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać, że na gruncie przepisów u.d.i.p. generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15, publ. w CBOSA, jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym, w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto zaskarżenie bezczynności organu nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej

w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio

w całości albo w części. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że

o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie

lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku,

nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego

do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających

z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli

do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania z imienia, nazwiska oraz specjalizacji lekarzy a w szczególności z zakresu onkologii, endokrynologii oraz neurologii zatrudnionych przy opracowywaniu projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i jego uzasadnieniu.

Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego Sąd Wojewódzki miał na uwadze, że każdy wniosek

o udostępnienie informacji publicznej podlegać winien ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p..

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in organy władzy publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji.

Organ w pismach z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] nie udzielił, żądanej przez skarżącego informacji i wskazał, że na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji (dalej RCL) znajduje się informacja dotycząca osób koordynujących proces legislacyjny związany z przygotowaniem projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Należy zauważyć, że adres strony (https://legislacja.gov.pl/projekt/12327201) organ wskazał na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę. Następnie organ wykazywał, że tylko nazwiska osób podanych na wspomnianej wyżej stronie internetowej RCL mogą być podane do publicznej wiadomości ponieważ inne osoby, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne (stanowiska kierownicze bądź koordynujące proces legislacyjny). Wobec takiej sytuacji organ mógł w trybie przewidzianym ustawą odmówić przekazania informacji lub udzielić żądanej informacji. Organ zdecydował wskazać stronę internetową bez podania konkretnego adresu i faktycznie nie udzielić żądanej informacji.

Z tych względów stwierdzić należało, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku skarżącego z dnia

[...] grudnia 2019 r.

Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie Sądu, uznanie zasadności skargi oraz zobowiązanie organu

do załatwienia wniosku skarżącego w oznaczonym zakresie i terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..