Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1310/22 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. nr KOC/8090/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1310/22, w ten sposób, że w miejsce błędnego numeru decyzji: "KOC/8090/Go21" wpisuje poprawnie: "KOC/8090/Go/21"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1310/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę J.B., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 9 marca 2022 r., nr KOC/8090/Go/21, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "P.p.s.a." w związku z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nr KOC/8090/Go/21 nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego co do faktu wydania orzeczenia administracyjnego GT.III-II6/W/157/ 62 z naruszeniem prawa;

b) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i niepominięcie w wyniku kontroli konstytucyjnej art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) jako niezgodnego z Konstytucją RP, to jest: z art. 2, z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jako pozbawiającego prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 9 marca 2022 r., nr KOC/8090/Go/21 oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 24 listopada 2021 r., nr KOC/1568/Go/20, a nadto rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie wydania orzeczenia administracyjnego nr GT.III-II-6/W/157/62 Prezydium Rady Narodowej w m.st Warszawa z dnia 19 września 1962 r. z naruszeniem prawa. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Jednocześnie przed rozpatrzeniem skargi kasacyjnej co do meritum w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w zakresie jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa: 1) z art. 2 Konstytucji RP; 2) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; 3) z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP - poprzez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera wady formalne. Autor skargi kasacyjnej, formułując dwa zarzuty względem wyroku Sądu I instancji, nie wskazał czy zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy też zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów opartych na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. godzi się zauważyć, że jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Natomiast gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to przez wymieniony w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. "wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Takich wskazań w skardze kasacyjnej zabrakło. Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na treści uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego, uznał, że pierwszy zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a drugi zarzut obejmuje naruszenie przepisów prawa materialnego. Przy czym zarzuty te nie zostały uzasadnione zgodnie z wyżej opisanymi wymogami. Jest to jednak uchybienie formalne, które nie czyni skargi kasacyjnej niedopuszczalną, dlatego została ona rozpoznana.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy braku w zaskarżonym wyroku i poprzedzających go decyzjach administracyjnych uzasadnienia faktycznego i prawnego co do faktu wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego z dnia 19 września 1962 r. o odmowie przyznania własności czasowej W. i F. małż. B. co do nieruchomości położonej przy Al. [...] w W., oznaczonej hipotecznie jako [...] o powierzchni 926,5 m2. Pomijając fakt, że treść zarzutu sugeruje, iż – w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji teoretycznie mógłby orzec co do istoty sprawy administracyjnej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 P.u.s.a., to zarzut ten zmierza w istocie do swoistego "wydzielenia" ze sprawy stwierdzenia nieważności decyzji sprawy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Taka konstrukcja jest niedopuszczalna.

Rozwiązania prawne przyjęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal K.p.a., dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej oraz określone konsekwencje owej wadliwości, a także regulującej przypadki, w których możliwa jest zmiana lub uchylenie prawidłowej decyzji ostatecznej. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. W oparciu o art. 1 pkt 1 K.p.a. należy wskazać, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa indywidualna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa indywidualna procesowa. W zakresie sprawy indywidualnej procesowej mieszczą się: sprawa wznowienia postępowania administracyjnego, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 151 K.p.a.; sprawa stwierdzenia nieważności decyzji, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 158 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej nietworzącej praw dla strony, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 154 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej tworzącej prawa dla strony, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 155 K.p.a.; sprawa uchylenia lub zmiany decyzji w stanie wyższej konieczności, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 161 K.p.a.; sprawa wygaszenia mocy prawnej decyzji, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 162 § 1 K.p.a. oraz sprawa uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, która może zakończyć się w sposób przewidziany w art. 162 § 2 K.p.a.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy pismem z dnia 19 marca 2020 r. skarżący wyraźnie i jednoznacznie wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 19 września 1962 r., natomiast z treści zarzutów skargi oraz skargi kasacyjnej wynika, że oczekiwał także w istocie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sprawy indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia (decyzji) z naruszeniem prawa. Jakkolwiek możliwość wydania orzeczenia takiej treści przewiduje art. 158 § 2 K.p.a., to jednak następuje to w ramach postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., czyli zaistnienia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Niedopuszczalne jest "wydrążenie" ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skoro przepisy prawa procesowego nie dają podstaw do wyodrębnienia sprawy indywidualnej procesowej w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, to stanowiło to trwałą przeszkodę do procedowania w takim trybie.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie jest kwestionowane, że w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, iż zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (zob. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22; 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22; 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22; 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20; 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22; 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22; 3 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22; 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, 5 listopada 2025, sygn. akt I OSK 84/23; 25 listopada 2025, sygn. akt I OSK 2929/23; 25 listopada 2025, sygn. akt I OSK 3031/23, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko tam przedstawione.

Zauważyć również należy, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.

Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, źródło CBOSA; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 P.p.s.a., sprostował z urzędu zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).