Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. j. z siedzibą w O. na decyzję B. sp. z o.o. z siedzibą w M. z dnia [...] września 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2020r. nr [...] ; II. zasądza od B. sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 22.07.2020 r. , adresowanym do B. sp. z o.o. z siedzibą w M. ( dalej: organ , B. ) , A. spółka jawna z siedziba w O. ( dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydatków poniesionych przez B. na rzecz C. Sp. o.o. z siedziba w B. na dostawę ciepła oraz utylizacje odpadów medycznych w poszczególnych latach od 2012 r. do 2019 r.

Pismem z dnia 10.08.2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiadomiono wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność wezwania go do wykazania, iż uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, udostępnienie informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy nie jest możliwe. Nadto, poinformowano wnioskodawcę, że udzielenie merytorycznej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpi w terminie do dnia 8 września 2020 r.

W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca w piśmie z dnia 19.08.2020 r. zakwestionował stanowisko organu co do kwalifikacji żądanej przez niego informacji jako informacji przetworzonej . W tym zakresie wskazał, że stanowi ona wydruk rejestru rozliczeń z kontrahentem .Wyjaśnił też , że wnioskowane informacje zamierza złożyć do zawisłej przed Sądem Rejonowym w O. sprawy pod sygnaturą akt sprawy [...].

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej , z tym uzasadnieniem, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego.

Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, antycypując jednocześnie, że w przypadku bezskutecznego upływu 14-dniowego terminu wystąpi ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Decyzją z dnia [...].09.2020 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.; Dz. U z 2020 r., poz. 695) dalej : u.d.i.p. oraz art. 104 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej k.p.a. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję .W motywach decyzji ostatecznej organ wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając zaś na uwadze, że jedynymi wspólnikami B. są Powiat M. oraz Gmina M., to organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Powołując się na przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p. organ wskazał, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zasadach ich funkcjonowania oraz o majątku publicznym. W konsekwencji, w ocenie B. , z uwagi m.in. na fakt, że udziela on świadczeń zdrowotnych w ramach kontraktów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia, a zatem dysponuje majątkiem publicznym, informacja dotycząca sposobu dysponowania środkami przez organ , stanowi informację publiczną.

Według organu wnioskowane informacje mają jednak charakter informacji przetworzonej i wymagają ustalenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu, a ich pozyskanie przekraczałoby ramy normalnego korzystania z informacji publicznej. W tym zakresie organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu, zawarte w wyrokach : z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 46/13, z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SAB/Wr 47/05), w których stwierdzono , że "informacja przetworzona to nie tylko informacja udzielona na piśmie, powstała między innymi z kompilacji wielu pism, ale również informacja prosta, którą uzyskano w wyniku poszukiwań, ustaleń według pewnego klucza, wymagająca nakładu intelektualnego i czasowego, zorganizowania środków osobowych i działań organizacyjnych" . Z kolei "przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów\ pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą występować w różnej formie i być ze sobą w różny sposób powiązane. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowy efekt stanowić będzie dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny".

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził , że realizacja przedmiotowego wniosku wymagałaby niewątpliwie zaangażowania pewnych środków osobowych oraz nakładu intelektualnego i czasowego, jak i działań organizacyjnych, w oparciu o które możliwe byłoby przygotowanie wnioskowanych informacji. Ta okoliczność spowodowała, że organ pismem z dnia 10.08.2020 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej. Wnioskodawca odpowiadając na przedmiotowe wezwanie pismem z dnia 19.08.2020r. nie wykazał istnienia takowego interesu. Za takie bowiem nie sposób uznać wyjaśnienie, że wnioskowane informacje zamierza złożyć w Sądzie Rejonowym w O. do sprawy toczącej się pod sygnaturą akt [...]. Szczególnego interesu publicznego wnioskodawca nie wykazał także w treści wniosku z dnia 8.09.2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ podkreślił, że dla wykazania szczególnego interesu publicznego należy wskazać nie tylko, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania podmiotu publicznego, a przez to poprawy interesu publicznego. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa czy też instytucji publicznych w szerokim tego słowa znaczeniu.

W świetle powyższych okoliczności, po zbadaniu kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, organ stwierdził, że udzielenie żądanej informacji byłoby uzasadnione, o ile pozyskanie tej informacji pozwalałoby na poprawę funkcjonowania B. lub jego organów. Przeprowadzona analiza jednoznacznie prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie ma planów, aby w przyszłości wykorzystać żądane informacje w taki sposób, aby poprawić funkcjonowanie B. , bądź jego organów. Zdaniem organu , po stronie wnioskodawcy nie występuje zatem interes publiczny uzasadniający udzielenie przetworzonej informacji publicznej, której się domaga.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której strona skarżącą wniosła o:

- uchylenie jej w całości i nakazanie B. Sp. z o.o. udzielenia wnioskowanej informacji publicznej,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ,że udzielenie wnioskowanej polegało na przesłaniu kopii (kserokopii lub elektronicznie) z kartotek rozliczeń z kontrahentem, a to C. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Zgodnie z ustawą o rachunkowości, a nadto przepisami podatkowymi, podatnik jest obowiązany jest prowadzić rejestr rozrachunków z poszczególnymi kontrahentami, a żądana przez skarżącą informacja dotyczy jednego kontrahenta, a zatem nie wymaga jakiegokolwiek przetwarzania.

Strona skarżąca wywodziła ,że informacją przetworzoną jest także informacją, którą na dzień złożenia wniosku, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie dysponuje. Podniosła ,że jak wynika z artykułu zamieszczonego w [...] z dnia [...].09.2020 r. B. ujawniła na sesji Rady Gminy kwoty poniesione za odbiór odpadów, zarówno w roku 2019, jak i 2020 r. i to w rozbiciu na miesiące i kwartały, a zatem posiada żądaną przez wnioskodawcę informację. Trudno zatem uznać, że B. Sp. z o.o. nie dysponuje rejestrami rozliczeniowymi za zakupioną energię i odbiór odpadów medycznych od Spółki C. Na poparcie swoich twierdzeń strona skarżąca przedstawiła wydruk z [...]. Jednocześnie z ostrożności procesowej, mimo, że – zdaniem strony skarżącej - żądana informacja nie wymaga jakiegokolwiek przetwarzania, a zatem powołanie się na taki jej charakter nie może być podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej , to wnioskodawca wskazał, że jest udziałowcem D., która dostarcza ciepło dla miasta z wyłączeniem B., które twierdziło, iż pozyskuje ciepło taniej od C. Sp. z o.o. ale nigdy nie ujawniło, w jakich cenach.

Według strony skarżącej w interesie publicznym jest ujawnienie cen ponoszonych na gospodarkę energetyczną przez B. , bowiem środki na to pochodzą z funduszy publicznych. Wnioskodawca wskazał nadto, że informację, o którą ubiega się , przedłoży w Sądzie Rejonowym w O. w sprawie o sygn. [...], w której to Burmistrz Gminy M., będący wcześniej Starostą Powiatu M. twierdzi, iż B. pozyskuje energię znacznie poniżej kosztów oferowanych przez D., okłamując w ten sposób społeczeństwo. Wydawanie publicznych pieniędzy jest istotną informacją dla mieszkańców Powiatu M. a Zarząd B. informacje o wydawaniu środków publicznych ukrywa. Cena pozyskanej przez B. energii i utylizacji odpadów winna być zatem zestawiona z ceną energii oferowanej przez D. Sp. z o.o., bowiem usprawniłaby funkcjonowanie B. , chociażby przez przeznaczenie zaoszczędzonych środków na inne cele w zadłużonym szpitalu. Brak rozsądnej gospodarki energetycznej jest jednym z czynników wpływających na zadłużanie się jednostek służby zdrowia, a zatem ujawnienie informacji o cenach energii leży w interesie publicznym. Ponadto

żądana informacja publiczna przedstawiona zostanie w Sądzie w sprawie między Burmistrzem a byłym Prezesem D. Sp. z o., A.B., której zarzewiem jest funkcjonowanie nielegalnie wybudowanej spalarni szkodliwych odpadów medycznych w M. przez Spółkę C. sp. z o.o., której to działalność miała wpływać na korzystne uzyskiwanie ciepła przez D. Sp. z o.o. W tej sytuacji – zdaniem strony skarżącej - odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej jest bezzasadna, a jej rzeczywistym celem jest ukrywanie faktów niegospodarności.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej .

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego , rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , co wynika z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem , że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Niespornym jest również fakt ,że żądana przez stronę skarżącą informacja ma walor informacji publicznej, a więc dotyczy sposobu dysponowania środkami w ramach czynności organu mieszczących się w zakresie wykonywania zadań publicznych.

Osią sporu między stronami jest dokonana przez organ kwalifikacja żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej jako informacji przetworzonej , a w konsekwencji ocena , czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).

W takiej sytuacji adresat wniosku zobowiązany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Innymi słowy , podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania , szczegółowej identyfikacji czynności ( co do ilości i zakresu) , które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej .Zazwyczaj chodzi o te czynności , których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych ( dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia .

Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez stronę skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ " realizacja wniosku (...) wymagałaby niewątpliwie zaangażowania pewnych środków osobowych oraz nakładu intelektualnego i czasowego, jak i działań organizacyjnych, w oparciu o które możliwe byłoby przygotowanie wnioskowanych informacji". Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Oznacza to , że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby łączną ilość dokumentów (rejestrów, ksiąg , ewidencji , faktur ) niezbędnych do przeanalizowania i ewentualnej anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Wymogu tego nie spełnia ogólnikowe powołanie się na zaangażowanie pewnych środków osobowych oraz na nakład intelektualny i czasowy, jak i na działania organizacyjne, bez żadnego doprecyzowania i wskazania o jaką konkretnie ilość dokumentów i ilości roboczo-godzin przeznaczonych dla potrzeb udzielenia wnioskowanej informacji chodzi . Powołanie się więc jedynie na konieczność zaangażowania pracowników, nakład czasowy w celu zestawienia dokumentów i wygenerowania z niej żądanej informacji nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Ma zatem rację strona skarżąca , kiedy wywodzi, że co najmniej przedwczesna jest ocena organu co do charakteru wnioskowanej informacji.

Z tych względów pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Rekapitulując , skarga zasługuje na uwzględnienie , co obligowało Sąd do uchylenia decyzji obu organowna podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ( pkt I wyroku) O kosztach postępowania sądowego, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.