Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1453/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdynia na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta Gdynia kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1453/19, oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Położona w Gdyni, w obrębie [...], nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] pow. 115 m2, będąca własnością Skarbu Państwa, zlokalizowana jest w pasie drogi ul. [...] – mającej status drogi wewnętrznej. W ewidencji gruntów wykazywana jest jako użytek kolejowy (TK). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony jest natomiast symbolem 14KD-L 1/2 - ulica lokalna. Pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym gminy Miasta Gdynia. Prawo to gmina nabyła od spółki [...], na podstawie umowy zniesienia współużytkowania wieczystego oraz prawa własności budowli z 20 sierpnia 2015 r. (rep. A nr [...]).

W dniu 13 czerwca 2017 r. gmina Miasta Gdynia wystąpiła o nieodpłatne przekazanie własności tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DZ.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"), powołując się na realizację w jej obszarze zadań własnych w zakresie dotyczącym gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) .

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania gminy Miasta Gdynia, utrzymała w mocy w/w decyzję Wojewody Pomorskiego.

W motywach decyzji wskazywano na fakultatywny tryb przekazywania na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej mienia Skarbu Państwa jednostkom samorządu terytorialnego. Zwracano jednocześnie uwagę, że obecnie gmina może realizować zadania własne na nieruchomości w ramach przynależnego do niej prawa użytkowania wieczystego, które pod względem treści zbliżone jest do prawa własności. Jest to zatem prawo wystarczające do realizacji przez nią także zadań wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina natomiast nie wykazała, by było to niewystarczające, a tym samym w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przekazanie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia jej majątku.

Na w/w decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej gmina Miasta Gdynia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 września 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że użyty w redakcji art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej zwrot "może być przekazane" nie pozostawia wątpliwości, że nawet w sytuacji, gdy mienie Skarbu Państwa objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań (a więc spełnione są materialnoprawne przesłanki rozważania zasadności wyposażenia w dane mienie gminy), to czy zostanie ono jej przekazane pozostawiono uznaniu organu orzekającemu.

Sąd zgodził się z oceną organów, które – odmawiając przekazania gminie wskazywanej przez nią nieruchomości, wykorzystywanej obecnie jako droga wewnętrzna – oceniły, że posiadany przez gminę tytuł prawnorzeczowy do niej (prawo użytkowania wieczystego) jest wystarczające do realizowania przez nią w jej obszarze zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można natomiast w ocenie Sądu uznać za trafne stanowiska, że tylko przysługiwanie prawa własności do nieruchomości zapewni prawidłowe wykonywanie na niej realizowanych przez gminę zadań własnych w zakresie utrzymania dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego – a do tego w istocie sprowadza się argumentacja skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji rację ma Komisja wskazując, że prawo użytkowania wieczystego pod względem uprawnień podmiotu tym prawem się legitymującym i zakresu ochrony zbliżone jest wszak do prawa własności. Stosownie bowiem do art. 233 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać. Budynki zaś i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność (art. 235 § 1 K.c.). Wobec tego Sąd stwierdził, że Gmina Miasta Gdynia jako użytkownik wieczysty ma tym samym w pełni zagwarantowane i stabilne prawo wykonywania na nieruchomości zadań własnych. Nie ma więc żadnych przeszkód, by także w ramach owego prawa realizowała na niej te kompetencje, które w świetle ustawy o drogach publicznych są zastrzeżone dla właściciela (przy braku zarządcy ternu). Sąd wskazał ponadto, że ten rodzaj prawa rzeczowego do nieruchomości, na której gmina realizuje, czy też zamierza realizować, swoje zadania publiczne sama wybrała. Dobrowolnie bowiem zawarła umowę użytkowania wieczystego, co wskazuje na uznanie przez nią, że ten rodzaj prawa jest wystarczający do realizacji jej zadań.

Sąd uznał zatem, że skoro organy oparły się na stanowisku, że potrzeby skarżącej gminy związane z realizacją zadań publicznych na przedmiotowej nieruchomości zostały już zabezpieczone (w ramach dotychczas przynależnego jej prawa), to motywowanym w ten sposób decyzjom – wydanym na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjej – nie sposób postawić zarzutu dowolności. W konsekwencji Sąd uznał, że chybiony jest także zarzut naruszenia w/w przepisu oraz związanych z nim przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta Gdyni, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uchylenie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."). Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta Gdyni prawa własności nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie:

1) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, przez uznanie przez WSA w Warszawie za Krajową Komisją Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni,

2) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacjnej w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.), przez uznanie przez WSA w Warszawie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, iż posiadanie przez Gminę Miasta Gdyni prawa użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, gdyż użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu (realizować na nim zadania własne) oraz rozporządzać swoim prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Podkreślono ponadto, że art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie stanowi podstawy do badania, czy gminie przysługuje jakiś inny niż własność tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który jest wystarczający do realizowania przez nią zadań własnych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, Sąd I instancji niezasadnie także uznał, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Komisja nie rozpatrzyła bowiem stanu faktycznego sprawy zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. i nie uzasadniła wyboru danego rozstrzygnięcia – odmowy przekazania mienia. Za spełnienie powyższego wymogu nie można – w ocenie skarżącej kasacyjnie – uznać wskazania, że niewątpliwie względy ekonomiczne, a więc pozbycie się obowiązku ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste uzasadniają dążenie Gminy do uzyskania własności mienia Skarbu Państwa, jednakże nie stanowią one przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy.

Podniesiono ponadto, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana jako droga wewnętrzna, to z nieruchomości tej korzystają wszyscy uczestnicy ruchu drogowego, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 233 K.c. Zatem, w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod gminne drogi wewnętrzne jako nieruchomości dostępnych dla nieograniczonej liczby podmiotów, nie jest stanem pożądanym utrzymywanie prawa użytkowania wieczystego, gdyż zgodnie z art. 233 K.c. z takiej nieruchomości powinien korzystać wyłącznie użytkownik wieczysty. Jednocześnie za sprzeczne z prawem należałoby – w ocenie skarżącej – uznać takie działania Gminy jako użytkownika wieczystego nieruchomości, które by ograniczały całkowicie lub częściowo korzystanie z tej nieruchomości przez inne podmioty. To – zdaniem Gminy – świadczy również o tym, iż tylko przysługujące Gminie prawo własności przedmiotowej nieruchomości zapewni konieczne i prawidłowe wykonywanie zadań własnych w zakresie gminnych dróg, co wynika wprost z dyspozycji przepisu art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej przedmiot i charakter przedstawionych zarzutów zasadnym jest jednak łączne odniesienie się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Podstawę prawną wniosku Gminy ubiegającej się o stwierdzenie nabycia na własność opisanych na wstępie nieruchomości stanowi art. 5 ust.4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"). Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem brzmienie powyższego przepisu oznacza, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy. Możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie w/w przepisu uzależniona jest ponadto od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. a więc w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Komunalizacja bowiem – niezależnie od przyjętej podstawy – zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego).

Wobec tego należy stwierdzić, że celem przepisu art. 5 ust. 4 w/w ustawy nie jest generalne przysparzanie majątku gminom, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami. Przy czym, to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań.

Podsumowując zatem należy wskazać, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Dopiero więc po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że jest związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której przyznaje gminie prawo własności danego mienia bądź też odmawia jego przyznania.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżąca gmina spełnia przesłanki omawianego przepisu, lecz z uwagi na uznaniowy charakter decyzji i nieprzekroczenie granic uznania, skargi nie uwzględnił.

Stanowisko to jest jednak błędne. Należy natomiast podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 2986/19, dotyczącego tej samej Gminy w tożsamym stanie faktycznym sprawy. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu powołanego wyroku prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej wymaga prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 K.p.a., Stanowi on, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten statuuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazującą organom uwzględniać, w toczącym się postępowaniu administracyjnym, interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Należy podkreślić, że pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie zostały zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Sposób rozumienia przywołanych w art. 7 K.p.a. interesów uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego i niezmiennego. Należy także wskazać, że ustawodawca nie przesądził, któremu z w/w interesów należy nadać pierwszeństwo. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Ocena zatem, czy w danej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 stwierdził, iż "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".

Wobec tego, zastosowanie przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie orzekające organy administracyjne nie sprecyzowały, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że o ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia w przypadku decyzji uznaniowej nie podlega kontroli sądowej, to kontroli podlega przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Decyzja nie zawierająca wyjaśnienia tych pojęć, a w konsekwencji nie zawierająca wyjaśnienia, dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym (a w tym przypadku nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową), traci charakter decyzji uznaniowej a staje się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą również z art. 7 K.p.a. zasadą stania przez organy na straży praworządności. W każdym bowiem przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie zostały poddane kontroli i ocenie ani przez orzekające organy administracyjne, ani przez Sąd I instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji sprowadzają się bowiem do stwierdzenia, że Gmina jako użytkownik wieczysty gruntu może z niego korzystać jak właściciel, a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do zrealizowania przez nią zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic i mostów oraz organizacji ruchu drogowego, zaś podnoszone przez nią argumenty dotyczące kosztów (konieczność ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste) nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana jest ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem dróg, jak i opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, na których drogi owe są położone. Zaniechały jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego przyjęły takie stanowiska. Natomiast Sąd I instancji podkreślił, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Tymczasem fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania jest właśnie okolicznością, która musi być ustalona, aby w ogóle mogło dojść do przyznania (bądź odmowy przyznania) w ramach uznania administracyjnego prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 ustawy komunalizacyjnej. Gminie może być bowiem przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni, o czym była już mowa powyżej. Wobec tego należy stwierdzić, że ustalenie, iż gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości.

Wobec tego należy uznać, że zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane – ani przez organy, ani przez Sąd – że na spornej nieruchomości Gmina wykonuje zadania własne. Wadliwie natomiast Sąd I instancji wskazał, że ustalenie czy mienie związane jest z realizacją zadań gminy pozostawione zostało uznaniu organu. Okoliczność bowiem, czy spełnione są przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest pozostawiona uznaniu organów administracji. Organy stosujące powołany przepis zobowiązane są do ustalenia, czy zadania te są realizowane na danej nieruchomości. Zobowiązane są zatem zbadać, jakie zadania wykonywane są na nieruchomości a następnie ustalić, czy zadania te mieszczą się w pojęciu zadań własnych gminy. Nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu, że posiadanie przez Gminę prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznacza niespełnienie przesłanek ustawowych. Z brzmienia art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie wynika bowiem, by posiadanie prawa użytkowania wieczystego pozostawało w jakimkolwiek związku z ustalaniem zaistnienia przesłanek nabycia prawa własności, którymi są: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i realizowanie na tej nieruchomości zadań danej gminy. Dlatego również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.5 ust.4 ustawy komunalizacyjnej okazał się uzasadniony.

Rozpoznając sprawę ponownie organy wyjaśnią, w jaki sposób w niniejszej sprawie rozumieć należy pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, uwzględniając, że podmiotem wnioskującym jest Gmina, czyli podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który wykorzystuje nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele własne obejmujące gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego, a następnie podejmą rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając wskazane wyżej dyrektywy wykładni art. 7 K.p.a.

Mając powyższe a uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku – na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i 193 p.p.s.a.