Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. B. i M.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ" lub "organ"), na podstawie art. 86e ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 poz. 1029, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z 8 listopada 2021r. T.B. i M.B. (dalej: "skarżący") odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ) z 25 października 2021 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województwa ł. – węzeł R.P. (bez węzła) według wariantu inwestycyjnego (W2).

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 25 października 2021 r. RDOŚ w W., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret pierwszy, art. 82 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm., zwanej dalej "ustawą ooś"), w związku z art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw, w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 grudnia 2019., określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismami z dnia 8 listopada 2021 r. skarżący złożyli odwołania od w/w decyzji organu I instancji z dnia 25 października 2021 r., a także wnieśli o wstrzymanie natychmiastowego wykonania tej decyzji. Wnioskodawcy mają przymiot strony w niniejszej sprawie ze względu na posiadanie prawa rzeczowego do nieruchomości położonej w miejscu realizacji omawianego przedsięwzięcia, tj. działki ewidencyjnej o numerze [...], obręb K., gmina W..

W treści wniosku wskazali, iż wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności ma ogromnie znaczenie dla ochrony interesu strony, gdyż wykonanie decyzji prowadzić może do nieodwracalnych skutków prawnych oraz niepowetowanej, nawet wielomilionowej szkody finansowej w prowadzonym gospodarstwie rolnym.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r. GDOŚ odmówił wstrzymania wykonania decyzji RDOŚ z 25 października 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województwa ł. – węzeł R.P. (bez węzła) według wariantu inwestycyjnego (W2).

W uzasadnieniu GDOŚ w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków realizacji inwestycji. Organ wyjaśnił, iż omawiana decyzja ma na celu określenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji, w tym wskazanie na zagrożenia, jakie mogą wystąpić w związku z tą realizacją oraz na sposoby przeciwdziałania tym zagrożeniom. Decyzja ta ustala, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska, nie powoduje jednak żadnych skutków prawnorzeczowych w postaci np. utraty praw własności, nie upoważnia również do rozpoczęcia robot budowlanych. Natychmiastową wykonalność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy rozumieć jako możliwość posługiwania się nią przed organami wydającymi kolejne decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś. Jej wydanie jest konieczne do wystąpienia o kolejne decyzje w procesie inwestycyjnym, a w szczególności o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Natomiast nieodwracalne skutki prawne związane z realizacją i eksploatacją planowanego przedsięwzięcia mogą wystąpić w wyniku wykonania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę lub zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Następnie GDOŚ odniósł się do argumentacji dotyczącej ewentualnych strat finansowych, a także utrudnienia funkcjonowania gospodarstwa sadowniczego. Wskazał, iż zarzuty te mają charakter ogólnikowy i nie mogą przesądzić o konieczności wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji z 25 października 2021 r. GDOŚ zaznaczył, że możliwość obniżenia wartości nieruchomości lub utrudnienia prowadzonej działalności gospodarczej w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie jest przesłanką mogącą przemawiać za wstrzymaniem natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

Podsumowując GDOŚ uznał, iż nie stwierdził na podstawie akt sprawy, aby zaistniały również inne przesłanki do wstrzymania natychmiastowego wykonania kwestionowanej decyzji. W ocenie GDOŚ w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo istnienia kwalifikowanych wad decyzji RDOŚ w W. z 25 października 2021 r., uzasadniających konieczność jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy w odmienny sposób - decyzją kasacyjną lub decyzją odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia. Na prawdopodobieństwo wystąpienia takich wad powyższej decyzji nie wskazują istniejące w sprawie okoliczności faktyczne i prawne. Dowody i okoliczności takie nie zostały również przywołane przez strony wnoszące o wstrzymanie natychmiastowego wykonania przedmiotowej decyzji.

Dodatkowo GDOŚ wyjaśnił, że w granicach wyznaczonych przepisem art. 86e ustawy ooś nie mieści się badanie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 Kpa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli w całości powyższe postanowienie GDOŚ, zarzucając:

1. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia okoliczności uzasadniających wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty P. z 09 lipca 2002r. wydanej w sprawie [...] wraz z załączonym operatem wodnoprawnym, projektu robót geologicznych z 2013r. wykonanego przez geologa E. W. w miejscowości K. na wykonanie ujęcia wody podziemnej z utworów jurajskich, decyzji z 16 października 2020r. Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr [...], wydruku z części mapy obejmującej działkę nr [...] z naniesionymi na niebiesko zbiornikami wodnymi i głównymi ciągami sieci nawadniającymi oraz trasą wariantu W2, pomimo iż okoliczności, dla których zostały powołane w/w dowody były istotne dla wykazania zasadności wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 86e ust. 1 u.o.o.ś. poprzez uznanie przez GDOŚ, że w niniejszej sprawie nie występują uzasadnione przypadki do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji w sytuacji, gdy wskazanie przez skarżących Organowi II instancji okoliczności występowania w obrębie działki nr [...] położonej w K. wód podziemnych i powierzchniowych i ich charakteru, wpływu inwestycji na stosunki wodne obszaru rozciągającego się między W. a P., w rozlewni rzeki R., a w związku z tym nieprzeanalizowanie przez Organ II instancji w/w okoliczności pod kątem wymogu ochrony wód podziemnych w rozumieniu przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne świadczy o tym, iż w niniejszej sprawie występują uzasadnione przypadki do wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, w postaci zmiany okoliczności, uzasadniających nadanie tego rygoru, a natychmiastowe wykonanie decyzji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków faktycznych i prawnych.

Wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w W. z 25 października 2021r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województwa ł. - węzeł R.P. (bez węzła) według wariantu inwestycyjnego (W2).

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanego przez niego postanowienia.

Decyzją z 10 stycznia 2023 r. znak: [...] GDOŚ uchylił w/w decyzję RDOŚ w W. z dnia 25 października 2021 r. w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w/w decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia sąd uznaje, że GDOŚ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest postanowienie GDOŚ odmawiające wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ z 25 października 2021 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województwa ł. – węzeł R.P. (bez węzła) według wariantu inwestycyjnego (W2).

Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem sporu jest prawidłowość dokonanej przez GDOŚ oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Podstawą prawną postanowienia był art. 86e powoływanej wyżej ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stosownie do art. 86e ust. 1 ustawy ooś. organ rozpatrujący odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na wniosek strony, może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 135 k.p.a., organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji.

Zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania w postaci wstrzymania wykonania decyzji ma charakter wyjątkowy. Jej realizacja może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia przesłanek, przy czym okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny. Nie wystarczy przywołanie tez, niepopartych faktami ani odnoszących się do nich dowodów, nie mogą zatem stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji.

Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania konieczne jest bowiem wykazanie na czym polegać i z czego wynikać będą trudne do odwrócenia skutki oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ogólnikowe twierdzenia pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń nie są przesłanką do nadania takiej ochrony.

Zdaniem Sądu argumentacja przedstawiona przez skarżących nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jako odnosząca się do kwestii merytorycznych dotyczących legalności wydanej decyzji. W ocenie Sądu wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o odmienne założenia byłoby już krytyczną oceną tej decyzji. Tymczasem, w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom. Takich okoliczności w konkretny i udowodniony sposób skarżący nie podali. W szczególności nie wskazali rozmiarów szkody, gdzie i w jakim zakresie, nie wyjaśnili również, dlaczego według nich szkoda ta jest znaczna, nie uzasadnili też, dlaczego skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą trudne do odwrócenia (skoro istnieje możliwość rekompensaty środowiskowej).

W tym miejscu Sąd zaznacza, że w zakres pojęcia "wykonalność" wchodzi, prócz wykonywania w tradycyjnym, powszechnie aprobowanym przez doktrynę ujęciu, także moc wiążąca (obowiązująca) aktu administracyjnego (patrz: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, art. 152 – i powołane tam stanowisko doktryny oraz orzecznictwa). Należy uwzględnić te poglądy, zgodnie z którymi skutki następcze mogą wywoływać nie tylko decyzje zobowiązujące, których wykonanie polega na dobrowolnej lub przymusowej realizacji objętych nimi świadczeń, ale także innego typu decyzje, o ile posiadają one moc kształtowania stosunków społecznych w inny sposób niż wynikający z podjęcia na ich podstawie czynności wykonawczych. Dopiero brak funkcji kształtującej, tzn. brak możliwości orzeczenia o sytuacji prawnej adresata, wyklucza możliwość przypisania aktowi cechy wykonalności (patrz: M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 152 – i powołane tam stanowisko doktryny oraz orzecznictwa). Decyzja o środowiskowych uwarunkowania podlega zatem wykonaniu. W orzecznictwie przyjmowano za dopuszczalne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności (nieostatecznej) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 2169/11, 18 maja 2016 r., II OSK 1066/15, 9 stycznia 2018 r., II OSK 2563/17 i 22 października 2019 r., II OSK 2598/18, CBOSA).

W ocenie Sądu słusznie GDOŚ ocenił w kontrolowanym postępowaniu, że skarżący nie wykazali okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia warunków do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że przedmiotowe rozstrzygnięcie ustala jedynie czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska, nie powoduje natomiast skutków prawnorzeczowych, nie upoważnia też do rozpoczęcia robot budowlanych. Natychmiastową wykonalność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy rozumieć jako możliwość posługiwania się nią przed organami wydającymi kolejne decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś. Jej wydanie jest konieczne do wystąpienia o kolejne decyzje w procesie inwestycyjnym, w szczególności o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Natomiast nieodwracalne skutki prawne związane z realizacją i eksploatacją planowanego przedsięwzięcia mogą wystąpić dopiero w wyniku wykonania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę lub zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Dodatkowo Sąd zaznacza, że organ nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny oraz ważny interes wnioskodawcy (strony). Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Co do k.p.a., to gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a., wówczas nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest obowiązkowe. Nadanie rygoru poparte jest interesami i dobrami o wysokiej randze, których ochrona lub wdrożenie jest potrzebne i ważniejsze od innych względów, w tym rozpatrzenia odwołania w warunkach niewykonywania decyzji.

Należy bowiem zauważyć, że z uwagi na przedmiot inwestycji – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województwa ł.- węzeł R. p. (bez węzła) według wariantu inwestycyjnego (W2) to jest zapewnienie efektywnego funkcjonowania drogowego transportu osobowego i towarowego. Poza tym opóźnienie w realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia może mieć negatywne skutki dla gospodarki polskiej w postaci niedostatków w różnych branżach, uzależnionych od transportu i pociągnąć za sobą straty finansowe dla wielu przedsiębiorstw, a w konsekwencji przełożyć się na indywidualną sytuację gospodarczą tych podmiotów, ich pracowników oraz budżet państwa. Ewentualne opóźnienie realizacji przedsięwzięcia może negatywnie odbić się na perspektywach rozwoju osób zatrudnionych przy inwestycji, mogąc spowodować konieczność wstrzymania nowego zatrudnienia i tym samym pozbawić region istotnych korzyści gospodarczych.

Strona Skarżąca nie zaprezentowała przeciwwagi argumentacyjnej dla tych wartości, które przyświecały nadaniu rygoru, formułując wniosek przeciwny w skutkach, tj. o wstrzymanie wykonania.

Sąd pragnie zauważyć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu ustalenie przesłanek, które chronią środowisko. Czasowe zablokowanie tych warunków, poprzez ochronę tymczasową w postaci wstrzymania wykonania decyzji nie służy ochronie środowiska.

Resumując z uwagi na ogólnikowość, brak danych i wystarczającej argumentacji skarżących brak było podstaw do skutecznego wywodzenia, aby móc uznać, że decyzja stanowiąca jeden z etapów tak ważnej inwestycji, jaką są środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] – może zostać wstrzymana, a proces inwestycyjny opóźniony, co jak wskazano negatywnie przełoży się na szereg branż.

W tych okolicznościach faktycznych postanowienie, mocą którego odmówiono wstrzymania odpowiada prawu wobec niestwierdzenia zasadności argumentacji skargi, niedostarczającej uzasadnionych i wystarczających podstaw oraz niedostrzeżenia z urzędu przez Sąd wadliwości tak natury procesowej, jak i materialnej. Skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi