Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 grudnia 2025 r. znak: K.RUT.477.113.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. PGW WP decyzją z dnia 25 marca 2025 r., znak: KZ.ZUT.477.51.2025.MH, wydaną m.in. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), nałożył na Gminę A. administracyjną karę pieniężną (1280 zł) za odprowadzanie w trzecim kwartale 2024 r. wód opadowych lub roztopowych spływających z ul. B. istniejącym wylotem w km 18+420 do potoku W. bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał przy tym, że odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na to, że naruszenie prawa nie było znikome, a także ze względu na świadomość, ciągłość i długotrwałość naruszenia.

W odwołaniu Gmina argumentowała, że fakt wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego został przez nią przeoczony i nie miała na celu korzystać z usług wodnych bez pozwolenia. Gmina ponadto wskazała, że organ nie reagował na składane przez nią oświadczenia, w których powoływano się na wygasłe pozwolenie. Strona zapewniła też, że nie było jakiejkolwiek zmiany w zakresie korzystania z wód.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r., znak: K.RUT.477.113.2025, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że instytucję opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1 Prawa wodnego) zastąpiła instytucja administracyjnej kary pieniężnej (art. 472aa Prawa wodnego). Organ ustalił, że gmina nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych w latach 2022-2024. Pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Marszałka Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 31 października 2012 r. wygasło bowiem w dniu 1 października 2022 r., a gmina nie złożyła wniosku o wydanie nowego pozwolenia.

Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest zawsze znaczący, a w okolicznościach niniejszej sprawy należy dodatkowo wziąć pod uwagę długotrwałość tego naruszenia. Brak pozwolenia wodnoprawnego powodował ponadto obciążenie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym. Wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym i związaniu znajdujących się w nim zanieczyszczeń. Nie można również uznać, że nawet jeśli odprowadzanie wód opadowych odbywało się w identyczny sposób, co poprzednio, to nadal będzie się tak odbywać w przyszłości. Dopiero uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego reguluje samą możliwość odprowadzania wód, jak i szczegółowe zastosowanie odpowiedniego rodzaju urządzeń do tego służących, czy sposób ich użytkowania.

Wskazywany w odwołaniu fakt, że gmina dobrowolnie składała oświadczenia oraz uiszczała opłatę zmienną, nie przekreśla zasadności wymierzenia kary ani nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Naganny jest sposób postępowania strony (świadome, długotrwałe, z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystanie z usług wodnych), który uszczuplił środki finansowe pozyskiwane z tytułu korzystania z usług wodnych, ponieważ bez ważnego pozwolenia nie ma możliwości naliczenia opłat stałych. Tymczasem jako podmiot realizujący zadania publiczne gmina winna dołożyć wszelkich starań, aby kompletny wniosek został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem.

Zdaniem organu nie było podstaw do odstąpienia od wymierzania kary. Nie zostały spełnione przesłanki z art. 189f k.p.a., bowiem waga naruszenia prawa nie była znikoma.

W skardze od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz niewszczęciu postępowania naprawczego, mimo że cele regulacji zostały osiągnięte bez jej wymierzenia,

2. art. 8 § 1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) poprzez nałożenie sankcji w sytuacji, gdy organ przez lata akceptował ujawniany przez Gminę stan faktyczny, sam naliczał i pobierał opłaty oraz nie sygnalizował jakichkolwiek nieprawidłowości,

3. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie okoliczności wskazanych szczegółowo w odwołaniu,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji II instancji w sposób lakoniczny i schematyczny, bez rzeczywistego odniesienia się do argumentów odwołania,

5. zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP) poprzez nałożenie represyjnej sankcji administracyjnej w sytuacji braku szkodliwości czynu,

6. art. 189d k.p.a. w zw. z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego poprzez pominięcie oceny charakteru naruszenia, stopnia zawinienia oraz dotychczasowej rzetelności gminy.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, zgodnie z art. 134 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.).

Art. 389 cyt. ustawy wskazuje przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, w szczególności są to usługi wodne. Wśród usług wodnych, za które pobiera się opłaty wymienione jest odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a).

Zgodnie natomiast z art. 472aa ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 2 tej ustawy, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem: odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.

Zatem poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje, że odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód bez pozwolenia wodnoprawnego, rodzi po stronie organu obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu.

Ponadto, jak wynika z cyt. powyżej przepisu przesłanką wymiaru kary jest samo korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia. Jest to odpowiedzialność obiektywna, na którą nie mają wpływu żadne inne przesłanki. W sprawie nie ma natomiast sporu ani wątpliwości co do tego, że strona skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w okresie, za który wymierzona została kara administracyjna, co więcej nie posiadała tego zezwolenia od 2009 r., a zatem przez okres 17 lat.

Zarzuty skargi sprowadzają się w znacznej mierze do niezastosowania przez organ instytucji miarkowania lub odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, o których mowa w art. 189d oraz art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a.

Art. 189d k.p.a. określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, czyli okoliczności, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę, wymierzając administracyjną karę pieniężną. Z przepisu tego wynika, że określając wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ administracji działa w warunkach uznania administracyjnego, chyba że z przepisu szczególnego wynika wprost wysokość nakładanej kary (wysokość kary jest określona w sposób sztywny). Wówczas organ wymierzy karę w wysokości wynikającej z przepisu szczególnego.

Natomiast zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a., przepisów działu IVA k.p.a. ("Administracyjne kary pieniężne") nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

Jak wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 142/20: "dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych."

W związku zatem z tym, że przepisy Prawa wodnego ściśle wskazują zarówno przyczyny nałożenia kary jak i jej sztywną wysokość w przypadku korzystania z usług wodnych bez pozwolenia, instytucja miarkowania kary uregulowana w art. 189d k.p.a., nie ma w tych sprawach zastosowania.

Należy natomiast rozważyć ewentualne odstąpienie od nałożenia kary. Ustawa Prawo wodne nie reguluje bowiem zasad odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a przepis art. 472c ust. 3 ustawy wskazuje, że "w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego."

Zgodnie z art. 189f k.p.a., odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W niniejszej sprawie ewentualną podstawę odstąpienia stanowić mogły przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 tj. znikomość naruszenia prawa i zaprzestanie naruszeń. Organ do okoliczności odniósł się w swojej decyzji, więc nie jest prawdą, jak podnoszono w skardze, że nie poczynił w tym zakresie istotnych ustaleń.

Zdaniem organu powyższe naruszenie nie ma znikomego charakteru. Powyższa ocena znajduje akceptację w ugruntowanym orzecznictwie, w którym podkreśla się, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 4 listopada 2025 r., II SA/Lu 514/25, wyrok WSA w Gdańsku z 18 lutego 2026 r., II SA/Gd 423/25). Należy pamiętać, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Wymierzenie kary jest przy tym niezbędne także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).

W skardze zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę innych okoliczności, które zdaniem strony powinny wpłynąć na odstąpienie od wymierzenia kary. O odstąpieniu od wymierzenia kary decyduje jednak wyłącznie kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek wyraźnie wskazanych w cyt. art. 189f k.p.a. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby kierować się w tym zakresie innymi względami, tj. składanie wymaganych oświadczeń, czy też uiszczanie opłat zmiennych. Poza tym, powyższe działania strony były wynikiem realizacji ustawowego obowiązku. Zrealizowanie jednego z obowiązków nie minimalizuje natomiast zaniedbania w zakresie wypełnienia innych zobowiązań wynikających z przepisów prawa, szczególne, gdy naruszenie prawa miało tak długotrwały i systematyczny charakter, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W opinii Sądu oddaleniu podlega również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Organy nie mają prawnego obowiązku informowania stron o statusie prawnym wydanych pozwoleń wodnoprawnych, w szczególności kontrolowania ich ważności. Faktu naliczania i pobierania opłat zmiennych – które wynikają z ustawy, nie można interpretować jako potwierdzenia legalności korzystania z usług wodnych.

Wobec powyższego oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.