Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 210/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 210/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik [...] zarzucił naruszenie:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej ppsa, poprzez nienależycie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, przejawiającą się w niezastosowaniu przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa (w drodze uchylenia Decyzji SKO i Decyzji Prezydenta), w warunkach, gdy powołane decyzje zostały wydane z naruszeniem:

- art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 Konstytucji - poprzez ustalenie skarżącej opłaty rocznej w oparciu o uznanie, że skarżąca ponosi winę i odpowiedzialność za niezagospodarowanie nieruchomości przez poprzednich użytkowników wieczystych, tymczasem, gdy skarżąca owej winy i odpowiedzialności ponosić nie może,

- art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 Konstytucji - poprzez ustalenie skarżącej opłaty rocznej, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jej nałożenia, w tym w sytuacji, gdy ani skarżąca, ani poprzedni użytkownicy wieczyści nie ponoszą winy i odpowiedzialności za niezagospodarowanie nieruchomości w terminie,

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa - poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, w tym poprzez nieuwzględnienie wady nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na budowę i przyjęcie możliwości wykonywania tego pozwolenia oraz zaniechanie

należytego rozważenia przebiegu procesu inwestycyjnego w latach 2005-2017 i przyczyn jego długotrwałości, podczas gdy organy obowiązane były analizując przebieg tego procesu: (i) podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, (ii) w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (iii) na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dane okoliczności zostały udowodnione i w oparciu o to należycie sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji,

- art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ustalenie wysokości opłaty rocznej według wartości nieruchomości w roku, w którym została ustalona opłata roczna (2017 r.), tymczasem, gdy wysokość opłaty rocznej należało ustalić według wartości nieruchomości w pierwszym roku następującym po roku, w którym upływał termin na zagospodarowanie nieruchomości (2007 r.), niezależnie od tego, że opłata roczna została ustalona w innym roku (2017 r.),

- art. 8 kpa - poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz ustalenie wysokości opłaty rocznej według wartości nieruchomości w roku, w którym została ustalona opłata roczna (2017 r.), tymczasem, gdy utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nakazywała ustalić wysokość opłaty rocznej według wartości nieruchomości w pierwszym roku następującym po roku, w którym upływał termin na zagospodarowanie nieruchomości (2007 r.), niezależnie od tego, że opłata roczna została ustalona w innym roku (2017 r.),

- art. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji, których treść wyrażona jest w szczególności w art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców - poprzez niekierowanie się w działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy (skarżącej i dotychczasowych użytkowników wieczystych), zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów, a także poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść przedsiębiorcy (skarżącej i dotychczasowych użytkowników

wieczystych) ewentualnych niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak założenia o tym, że skarżąca i dotychczasowi użytkownicy wieczyści dążyli i dążą do jak najszybszego zagospodarowania nieruchomości i nie ponoszą odpowiedzialności i winy za długotrwałość procesu inwestycyjnego,

- art. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji, których treść wyrażona jest w szczególności w art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców i art. 7a § 1 kpa - poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej ewentualnych wątpliwości co do treści normy prawnej, w szczególności poprzez ustalenie wysokości opłaty rocznej według wartości nieruchomości w roku, w którym została ustalona opłata roczna (2017 r.), tymczasem, gdy korzystniejsza dla skarżącej jest taka interpretacja normy prawnej (art. 63 ust. 3 u.g.n.), zgodnie z którą wysokość opłaty rocznej należało ustalić według wartości nieruchomości w pierwszym roku następującym po roku, w którym upływał termin na zagospodarowanie nieruchomości (2007 r.), niezależnie od tego, że opłata roczna została ustalona w innym roku (2017 r.),

- art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 3 ppsa poprzez nienależycie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, przejawiającą się w niezastosowaniu przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa (w drodze uchylenia Decyzji SKO i Decyzji Prezydenta) oraz nieumorzeniu postępowania administracyjnego, w warunkach, gdy powołane decyzje zostały wydane z naruszeniami art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 Konstytucji powyżej opisanymi i gdy ze względu na te zarzuty postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależycie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, przejawiającą się w oparciu skarżonego wyroku na okolicznościach nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy i przedstawieniu w skarżonym wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności poprzez nieprawidłowe ustalenie przyczyn długotrwałości procesu inwestycyjnego w latach 2005-2017 i przyjęcie, że do wieloletniego zaniechania w zagospodarowaniu nieruchomości doszło wskutek ciągłych zmian w zakresie koncepcji inwestycji rzekomo niepotrzebnie inicjowanych przez użytkowników wieczystych,

- art. 7 w zw. z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 15 kpa poprzez nienależycie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, przekroczenie granic kontroli działalności administracji publicznej i przeprowadzenie tej kontroli pod względem innym niż zgodność z prawem, a w szczególności rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej in merito, polegające na zastąpieniu organu administracji w wykonaniu tego obowiązku i w dowodzeniu zasadności ustalenia opłaty rocznej w oparciu o elementy stanu faktycznego, które w ogóle nie były brane pod uwagę przy ustaleniu tej opłaty przez Prezydenta [...] i SKO.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W piśmie z [...] stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na okoliczność, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] została zagospodarowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 ppsa. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego

wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co oznacza brak takiego zarzutu w tej skardze.

Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 ppsa. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie, obok innych wymienionych w niej przepisów prawa, art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, którego Sąd nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu, którego nie stosował, zwłaszcza, że przepis ten określa trzy odrębne okoliczności stanowiące podstawę uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), z których żadna nie została w zarzutach kasacyjnych sprecyzowana.

W skardze kasacyjnej nie wskazano również, aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Biorąc zaś pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

W skardze kasacyjnej zarzucono przy tym m.in. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez nienależycie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, przejawiającą się w niezastosowaniu przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa

w warunkach, gdy powołane decyzje zostały wydane z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów prawa. Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, skoro został oparty na wadliwościach zarzuconych decyzjom administracyjnym, gdy tymczasem zarzuty kasacyjne powinny być sformułowane wobec Sądu I instancji. Zarzucenie zaś nienależycie przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej stanowi polemikę z oceną Sądu nie popartą zarzutami wadliwego stosowania prawa przez Sąd. Z podanych przyczyn również pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione, skoro nie zostało skutecznie zakwestionowane zastosowanie w zaskarżonym wyroku art. 151 ppsa przez brak sformułowania zarzutu jego naruszenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.