II SA/Po 78/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-29	
Data wpływu	2021-02-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Edyta Podrazik
Jan Szuma
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Sentencja
Dnia 29 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2021 roku sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich [...] z dnia 11 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W związku z toczącym się postępowaniem, zainicjowanym wnioskiem J. B. (zwanej dalej "inwestorem" lub "Skarżącą"), o udzielenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, Wójt Gminy [...] zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Dyrektorem Zlewni" lub "organem I instancji") z prośbą o uzgodnienie przygotowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Zlewni odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ opiniujący dokonuje uzgodnień w zakresie swoich kompetencji, a także w świetle posiadanej wiedzy urzędowej. Dyrektor Zlewni stwierdził, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu (działki nr [...]) ustalonym w ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zagospodarowania terenu polegającego na budowie zbiornika wodnego "W. K." na rzece [...] (zwanej dalej "decyzją z 2001 r.") znajdującej się w posiadaniu Wójta Gminy [...] oraz tut. organu. Zgodnie z częścią graficzną stanowiącą załącznik do decyzji z 2001 r. inwestycja ma być zlokalizowana na działce, która jest przeznaczona pod zbiornik wodny "W. K.". Taka lokalizacja jest nie do pogodzenia ze sposobem zagospodarowania terenu ustalonym przez Wójta Gminy B.. Z tego właśnie powodu nie można zrealizować zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji.

W terminowo wniesionym odwołaniu (powinno być zażalenie – uw. Sądu) inwestor zwróciła się z prośbą o pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwany dalej "Dyrektorem Regionalnym" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji powtórzył treść postanowienia Dyrektora Zlewni. Dodatkowo wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika "W. K." na rzece [...], zmienioną decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] grudnia 2017 r. Decyzję wydano w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w treści którego działka nr [...] przeznaczona jest pod zbiornik "W. K.".

Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu działając samodzielnie. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie zasady wyważenia słusznego interesu strony i arbitralne przyjęcie, że nie ma możliwości uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych dla planowanej inwestycji, oparcie zaskarżonego postanowienia o błędnie ustalony stan faktyczny, z pominięciem istotnych elementów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Zlewni.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żaden z organów nie sprawdził, czy decyzja z 2001 r., na którą się powoływały nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Stwierdzono tylko, że jest to decyzja ostateczna. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami, zwanej dalej "u.z.p."). W art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p. traktowano o czasie, w jakim decyzja o warunkach zabudowy obowiązuje. Po jego upływie nie można powoływać się na nią. Dlatego też w niniejszej sprawie należało odnieść się merytorycznie do wniosku o uzgodnienie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji nie podzielił stanowiska Skarżącej. Stwierdzono, że w załączniku nr [...] do decyzji z 2001 r. wskazano, iż decyzję wydaje się na czas nieokreślony. Jest to podyktowane możliwościami materialnymi oraz technicznymi inwestora przedsięwzięcia, na które uzyskano w 2001 r. decyzję o warunkach zabudowy. Dyrektor Regionalny uznał zatem, że decyzja z 2001 r. nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Nawet gdyby uznać, że doszło do wygaśnięcia decyzji, to w świetle orzecznictwa ta okoliczność wywołuje skutek w postaci niemożności ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazano w jej treści.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia Dyrektora Regionalnego wydanego w postępowaniu administracyjnym wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia. Z tych względów zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] października 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Regionalnego utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zlewni w sprawie uzgodnień w zakresie melioracji wodnych w związku z planowaną inwestycją w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego na działce nr [...]. W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zlewni nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie, a będącego przedmiotem sądowej kontroli jest u.z.p. oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.").

Zarzewiem sporu wynikłego na gruncie niniejszej sprawy jest twierdzenie organów uzgadniających, iż w związku z obowiązującą w obrocie prawnym decyzją z 2001 r., która przesądza o przeznaczeniu i przyszłym zagospodarowaniu między innymi działki nr [...], będącą własnością Skarżącej na cele związane z budową zbiornika wodnego "W. K.", nie da się pozytywnie zaopiniować jej projektu inwestycyjnego, który ma znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca konsekwentnie nie zgadza się z tym twierdzeniem podnosząc, że w myśl art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna wskazywać okres jej ważności. Dyrektor Regionalny wskazał, że w załączniku nr [...] do decyzji z 2001 r. podkreślono bezterminowość tej decyzji. Fakt ten jest uzasadniony zdolnościami technicznymi oraz materialnymi inwestora, który przed laty zamierzył budowę zbiornika wodnego. Podobnego zdania wydaje się być orzecznictwo – "W zakresie określania daty ważności decyzji należy podkreślić że ustawa pozostawia to uznaniu organów administracji, ograniczonemu względami na realne możliwości inwestora" (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 493/08, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Sąd w składzie orzekającym uznał, że kwestia obowiązywania decyzji z 2001 r. jest nieistotna dla przedmiotowej sprawy, o ile nie uzyskano po dacie jej wydania ostatecznego pozwolenia na budowę. Znamienne jest to, że zarówno pod rządami nieobowiązującej już dzisiaj u.z.p. jak i obecnej u.p.z.p. zamysłem ustawodawcy było to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rodziło żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, co do której przewidziano realizację zamierzonej inwestycji (odpowiednio: art. 46 ust. 2 u.z.p. oraz art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Ponadto godzi się zauważyć to, że decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydawana w zasadzie nieograniczonej liczbie wnioskodawców (art. 46 ust. 1 u.z.p. oraz art. 63 ust. 1 u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stosowania prawa, który zamiast miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala przyszłe, dopuszczalne przeznaczenie danego terenu pod określoną we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne inwestycję (zob. M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] T. Mądry, E. Topolnicka (red.), Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, Poznań 2017, s. 139-140). Tak jak wskazano powyżej, wydanie takiej decyzji nie wywołuje żadnego skutku prawnego, zarówno co do własności nieruchomości, jak i nie zezwala na realizację tej inwestycji, gdyż budowa może nastąpić na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy otwiera jedynie kolejny etap szeroko rozumianego procesu inwestycyjno-budowlanego. W zależności od przedmiotu inwestycji może się okazać, że niezbędne jest uzyskanie jeszcze innych zezwoleń, zanim przystąpi się do wszczęcia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Należy jednak pamiętać, że w świetle art. 47 u.z.p. oraz art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią decyzji o warunkach zabudowy.

Dopiero uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę niejako "konsumuje" decyzję o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji sprawia, że już tylko skorelowana z nią decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 329/17, dostępny w CBOSA). Zjawisko "konsumpcji" decyzji o warunkach zabudowy zostało uregulowane przez ustawodawcę w obu rozważanych porządkach prawnych. Wyraża się w art. 48 pkt 1 u.z.p., w którym uregulowano obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Podobna regulacja została wyrażona w art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Przewidziany przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek wskazuje, że ustawa dopuszcza, po wydaniu pozwolenia na budowę - istnienie dla tego terenu tylko jednej decyzji o warunkach zabudowy; tej właśnie, w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 645/18, dostępny w CBOSA). Innymi słowy, powyższe oznacza, że dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, każdy inwestor (rzeczywisty, czy też potencjalny) może ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero wydanie pozwolenia na budowę zamyka tę możliwość.

Warto zwrócić uwagę, że nawet uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który może przyjąć odrębne założenia dla danej działki niż przyjęte dla niej w decyzji o warunkach zabudowy, nie powoduje wygaśnięcia tej decyzji. Ustawodawca stoi na stanowisku, że "skonsumowana" przez pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy ma stanowić gwarancję respektowania zasady pewności prawa, jako składnika demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 259/11, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że argumentacja organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Stwierdzono, że wobec wydania decyzji z 2001 r., w której przewidziano realizację zbiornika wodnego, a także następczo uzyskania decyzji środowiskowych, nie da się pozytywnie zaopiniować projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego w wyniku wywołanego przez Skarżącą postępowania administracyjnego. Zarówno organ I jak i II instancji powołały się na sam fakt wydania decyzji z 2001 r. jako przeszkody w zaopiniowaniu rzeczonego projektu. Argument organu II instancji miał wzmocnić fakt uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Na marginesie należy podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji jest wiążąca dla organu udzielającego pozwolenia na budowę tak samo jak decyzja o warunkach zabudowy. Ten wniosek wynika z treści art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zmianami). Decyzja o warunkach zabudowy jak i tzw. decyzja środowiskowa cechują się tym, że ich rozstrzygnięcia odwołują się do zamierzenia przyszłego. Tylko pozwolenie na budowę materializuje zamysł inwestora.

Rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego mogłoby zostać uznane za prawidłowe, gdyby wobec zaplanowanej w 2001 r. inwestycji wydano ostateczne pozwolenie na budowę, które "skonsumowałoby" decyzję z 2001 r. Na ten czas nie jest wiadomym, aby takie pozwolenie na budowę zostało wydane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Sąd zwraca uwagę, że w przepisach rozdziału 7. u.p.z.p. pt. "Przepisy przejściowe i końcowe" nie zawarto przepisów intertemporalnych, które wygaszałyby decyzję z 2001 r. Zatem należy uznać, że do tej decyzji znajdują zastosowanie przepisy u.p.z.p.

Należy zatem stwierdzić, że organ II instancji tak jak zresztą organ I instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Nie została wyjaśniona kwestia, która ma fundamentalne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Sama argumentacja, że decyzja z 2001 r. oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z 2015 r., zmieniona w 2017 r. stanowią przeszkodę w zakresie opiniowania i dalszego procedowania zaplanowanej inwestycji Skarżącej jest błędna. Tak jak wskazano powyżej, tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oznacza kres możliwości zagospodarowania działki inwestycyjnej w zamierzony przez siebie sposób.

Inwestor, który uzyskał decyzję z 2001 r. oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji polegającej na budowie zbiornika musi w pierwszej kolejności dysponować tytułem prawnym, aby uzyskać pozwolenie na budowę. Skarżąca może planować realizację swojej inwestycji, dopóki nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji konkurencyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniesionej skargi. Sąd w swoich rozważaniach wziął pod uwagę inne okoliczności, niż podniesione w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zlewni (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Dyrektor Zlewni sprawdzi, czy zostało udzielone pozwolenie na budowę dla inwestycji określonej w decyzji 2001 r. Jeśli okaże się, że nie wydano ostatecznego pozwolenia na budowę, Dyrektor Zlewni przystąpi do opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji sporządzonego w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym z wniosku Skarżącej.