II OSK 1950/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-07-04	
Data wpływu	2016-08-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Paweł Groński
Roman Hauser /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 879/15	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1959 nr 52 poz 315; § 3, 4, 5; Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2011 nr 118 poz 687; art. 3, art. 5, ust 1; Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 155 poz 1043; art. 15 ust. 2 pkt 9; Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy A.C. po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 879/15 w sprawie ze skargi Prokuratora [...] w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec - Węzeł Sidzina" oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 879/15 oddalił skargę Prokuratora [...] w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Prokurator [...] w K., działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 zd. 2 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżył uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 432, poz. 3152 z dnia 23 lipca 2009 r., w części obejmującej: § 6 ust. 1 pkt 20, § 10 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4, § 11 ust. 2 w zw. z § 33 ust. 6, § 13 ust. 4, § 14 ust. 7 pkt 1 lit. "e" i "f, § 19 ust. 5 pkt 5 lit. "a", § 22 ust. 5 pkt 3, § 23 ust. 5 pkt 3, § 24 ust. 5 pkt 3 i pkt 12, § 25 ust. 6 pkt 2, § 26 ust. 5 pkt 4, § 27, § 28 i § 29, § 33 ust. 2 w zw. z § 33 ust. 6 części tekstowej planu oraz odpowiadającym im fragmentom części graficznej (dalej uchwała).

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6 ust. 1 pkt 20, § 10 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4, § 13 ust. 4, § 14 ust. 7 pkt 1 lit. "e" i "f, § 19 ust. 5 pkt 5 lit. "a", § 22 ust. 5 pkt 3, § 23 ust. 5 pkt 3, § 24 ust. 5 pkt 3 i pkt 12, § 25 ust. 6 pkt 2, § 26 ust. 5 pkt 4, § 27, § 28 i § 29.

W skardze do WSA w Krakowie Prokurator podniósł, że organy gminy, lokalizujące na danym obszarze cmentarz, winny w planach miejscowych tak projektować tereny, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących lokalizacji cmentarzy, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959 Nr 52 poz. 315, dalej rozporządzenie), przy czym wszystkie przewidziane w tych przepisach wymagania winny być spełnione już na etapie sporządzania planu. W opinii Prokuratora, nie ma podstaw do tego, aby dopuszczać możliwość spełnienia tych wymagań dopiero na etapie urządzania cmentarzy. Dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach nie spełniających na tym etapie wymagań określonych przedmiotowym rozporządzeniem, bezprzedmiotowym czyniłoby te regulacje prawne, a przynajmniej zmieniało istotnie ich cel.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku wskazał, że nie stwierdził ani istotnego naruszenia procedury uchwalenia planu, ani, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu. Ze względu na zarzuty skargi WSA w Krakowie podkreślił, że projekt planu został zaopiniowany

i uzgodniony przez właściwe organy, w tym organy ochrony przyrody. Zgodnie

z wymogami przepisów o ochronie środowiska, projekt planu podlegał ocenie oddziaływania na środowisko, w ramach której został zapewniony udział społeczeństwa (vide: ogłoszenie, obwieszczenie i informacja Prezydenta Miasta K. o przeprowadzeniu postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko).

W opinii Sądu, brak było podstaw do uznania, iż ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przeznaczenie, zostało ustalone w sposób naruszający przepisy o ochronie środowiska. Sąd ocenił jako niezasadny zarzut negatywnego, niezgodnego z prawem, a zatem niedopuszczalnego oddziaływania cmentarza na obszar Natura 2000 (D.-T. Obszar Łąkowy, jak i S. Obszar Łąkowy). Bezsporne jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" został uchwalony [...] lipca 2009 r., natomiast dopiero w dniu [...] października 2009 r. została przekazana do Komisji Europejskiej lista nowych projektowanych specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000, w skład której weszły zarówno D.-T. Obszar Łąkowy, jak i S. Obszar Łąkowy. Obszary te zostały przyjęte przez Komisję Europejską w dniu [...] stycznia 2011 r. Tak więc również zarzuty naruszenia przepisów obowiązujących w zakresie ochrony przyrody oraz środowiska - art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92 poz. 880, dalej ustawa o ochronie przyrody) w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150, dalej Prawo ochrony środowiska) - nie znajdują, w opinii WSA w Krakowie, potwierdzenia.

Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Zachowany został również tryb podejmowania uchwały przewidziany

w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia istotnego jego naruszenia. Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego prokuratora.

Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 3, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011r. Nr 118, poz. 687, dalej ustawa o cmentarzach) oraz przepisów rozporządzenia poprzez lokalizację planowanego cmentarza na terenie nie odpowiadającym wskazanym w przepisach szczególnych warunkom sanitarnym, Sąd podzielił stanowisko gminy, że przeznaczenie w planie terenu o pow. 20,24 ha (20,53%) pod cmentarz jest zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego tych terenów ustalonego w studium. Jak wskazała gmina lokalizacja przedmiotowego cmentarza komunalnego wnioskowana była już od 1998 r., a teren pod cmentarz został określony jako rezerwa strategiczna przewidziana do realizacji do 2018 r., która została umieszczona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obowiązującego od 2003 r.

W związku z powyższym, w planie miejscowym "[...]" dokonano ustalenia przeznaczenia obszaru pod powstanie nowego cmentarza. Zgodnie z zapisami studium, dla terenów zieleni publicznej ZP, jako równorzędną główną funkcję ustalono lokalizowanie cmentarza, zatem wyznaczenie w miejscowym planie obszaru "[...]" terenów przeznaczonych pod cmentarz i usługi związane z funkcjonowaniem i obsługą cmentarza, jak i drogi, jest zgodne z ustaleniami studium, ponieważ dla całego terenu studium przewidziało, jako główną funkcję zagospodarowania, powstanie cmentarza.

Za niezasadne zatem uznał Sąd przedstawione w skardze stanowisko, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie w zakresie, w jakim ustalono przeznaczenie określonego obszaru pod cmentarz i warunków, które winien spełniać cmentarz, naruszają przepisy rozporządzenia. Jak wskazał organ, po pierwsze, ustalenie przeznaczenia dla spornego obszaru pod cmentarz wynika z wiążących ustaleń studium, a po drugie, o przeznaczeniu konkretnego terenu zadecydowały występujące w tym terenie uwarunkowania, tj. teren, przeznaczony w miejscowym planie pod powstanie cmentarza, zgodnie § 1 ust. 2 rozporządzenia został wyznaczony na krańcu osiedla, w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej. Co w sprawie istotne, dla projektowanego cmentarza komunalnego (dla obszaru ok. 26 ha) sporządzona została "Dokumentacja geotechniczna", której celem było ustalenie warunków gruntowo - wodnych oraz ocena geotechniczna podłoża w miejscu projektowanej inwestycji. W obrębie badanego terenu wydzielono trzy obszary: A, B i C o zróżnicowanej przydatności dla zlokalizowania miejsc pochówku i obiektów inżynierskich: obszar A - korzystny dla lokalizacji miejsc pochówku; obszar B - mniej korzystny dla lokalizacji miejsc pochówku z uwagi na przeważające grunty mało przepuszczalne, z możliwością wystąpienia sączeń wody gruntowej na głębokości do 2,5 m ppt.; obszar C - niekorzystny dla lokalizacji miejsc pochówku z uwagi na płytko występującą wodę gruntową, tj. płycej niż 2,5 m ppt. W związku z powyższym, w opracowanej dla potrzeb planu "Ekofizjografii" podano następujące dyspozycje dla lokalizacji: Cmentarza (ZC) - Tereny dla lokalizacji cmentarza wyznaczone zostały w oparciu o wykonaną na potrzeby planowanego cmentarza (zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami), dokumentacją geotechniczną. Do terenów wydzielonych dla cmentarza włączono głównie obszary korzystne oraz średniokorzystne dla lokalizacji pochówków (A i B) oraz mniejsze fragmenty oznaczone w dokumentacji jako niekorzystne (C), ale tylko z możliwością realizacji obiektów inżynierskich i pochówków urnowych; Zabudowy usługowej (ZCU) - tereny o uwarunkowaniach umożliwiających lokalizację usług związanych z funkcjonowaniem cmentarza wskazane zostały w obrębie terenu objętego dokumentacją geotechniczną – w obszarze "C", o niekorzystnych warunkach dla lokalizacji pochówków, natomiast korzystnym dla lokalizacji obiektów inżynierskich. Mając na uwadze nieuniknioną potrzebę lokalizacji usług obsługujących cmentarz i jednocześnie potrzebę wygospodarowania jak największej powierzchni pod pola grzebalne - tego typu zagospodarowanie powinno być realizowane w tej części obszaru. Wyniki dokumentacji geotechnicznej zostały zatem uwzględnione w postanowieniach planu i odzwierciedlone na jego rysunku poprzez wyznaczenie m.in. w ramach terenu cmentarza: powierzchni grzebalnych z miejscami na groby ziemne i murowane (ZCz) i powierzchni grzebalnych z miejscami na katakumby i kolumbaria (ZCk).

WSA w Krakowie podkreślił, że kwestia miejsca lokalizacji cmentarza pozostaje w zakresie władztwa planistycznego gminy, która na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przeznaczenie terenu i ustala zasady jego zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i dopiero w oparciu o ten akt prawa miejscowego, indywidualni inwestorzy mogą uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Normy wskazane w § 3-5 rozporządzenia nie dotyczą sposobu ustalania przeznaczenia pod cmentarz, lecz wskazują sposób lokalizowania cmentarza, który w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414 ze zm., dalej ustawa Prawo budowlane) jest budowlą (art. 3 pkt 3), która winna spełniać warunki określone w ww. rozporządzeniu. Przeznaczenie obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarz nie jest więc równoznaczne z faktycznym powstaniem obiektu cmentarza. Dopiero uchwala rady gminy o założeniu cmentarza, uzgodniona z właściwym organem inspekcji sanitarnej, a następnie uzyskane pozwolenie na budowę, determinują zarówno obszar, na którym powstanie cmentarz, jak i obiekty budowlane, które w ramach cmentarza powstaną. Zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia są więc niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

poprzez określenie w § 11 ust. 2 w zw. z § 33 ust. 6 oraz w § 33 ust. 2 w zw. z § 33 ust. 6 planu minimalnych wielkości działek, pomimo braku podstawy prawnej do zamieszczenia takich ustaleń w miejscowym planie Sąd podzielił także, w tym zakresie, stanowisko gminy. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu w brzmieniu obowiązującym w trakcie procedury uchwalania planu i podjęcia uchwały, w planie miejscowym należało określić obowiązkowo m. in. parametry

i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym "linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy", co oznacza, że przepis wymieniał ww. wskaźniki jedynie przykładowo, a zatem wskaźnik "minimalnych wielkości działek" mieścił się w katalogu "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", brak więc wymienienia ww. wskaźnika w ustawie, przed jej zmianą, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu w całości, czy też w części.

Jako niezasadny został również oceniony przez Sąd pierwszej instancji, zarzut naruszenia art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573) poprzez zaniechanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń planu, zawartych w § 29 ust. 3 pkt 4, dotyczących dopuszczenia lokalizacji obiektu spopielarni mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator [...] w K. zaskarżając go w całości.

Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3, art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, przez niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że pozwalają one na lokalizację planowanego cmentarza na terenie nie odpowiadającym wskazanym w przepisach szczególnych warunkom sanitarnym, a w szczególności § 4 ust. 1 i 2, § 4 i 5 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że dokonanie podziału terenu cmentarza na trzy obszary: A teren korzystny dla lokalizacji pochówku, B mniej korzystny (z uwagi na przeważające grunty małoprzepuszczalne z możliwością sączeń wody gruntowej), C niekorzystny dla lokalizacji miejsc pochówku (z możliwością płytko występujących wód gruntowych, tj. płycej niż 2,5 m ppt) czyni zadość wymogom ww. przepisów oraz § 3, 4 i 5 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą sposobu ustalania przeznaczenia w planie miejscowym pod cmentarz, lecz wskazują sposób jedynie jego lokalizowania, gdyż przeznaczenie tego obszaru nie jest równoznaczne z faktycznym powstaniem cmentarza;

2) art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które to przepisy krematoria zaliczały do przedsięwzięć mogących znacząc oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573) poprzez błędne przyjęcie, że raport oddziaływania na środowisko krematorium nie był wymagany, a wystarczające są uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w przedmiocie całości inwestycji cmentarza;

3) art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do uruchomienia procedury oceny siedliskowej obszaru Natura 2000: "S. Obszar Łąkowy", [...] oraz "D.-T. Obszar Łąkowy", [...], wobec uchwalenia przedmiotowego planu przed przyjęciem tych obszarów do obszaru Natura 2000.

Wyrokowi zarzucono także rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, a te Sąd uznał za bezpodstawne.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Odnosząc się kolejno, jak wskazano powyżej, do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa procesowego. Co oznacza, że przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd pierwszej instancji oraz przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie art. 145 § 1 p.p.s.a. należy ocenić jako zbyt ogólne. Należy również zaznaczyć, że art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnosząc się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, która za przedmiot miała m. in. decyzję administracyjną, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów, określonego w poszczególnych jednostkach redakcyjnych. Powyższego przepisu Sąd Wojewódzki w tym przypadku nie stosował, skoro oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarówno jednak art. 151 p.p.s.a., jak i przywoływany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natura tych przepisów sprawia, że to na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut ich naruszenia, nałożona jest powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Wyrok oddalający skargę nie jest bowiem skutkiem niezastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających jego wydanie i zastosowania przepisów nakazujących sądowi poczynić takie ustalenia, które doprowadziły go do wniosku, że skarga nie była zasadna.

Przechodząc z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

Nie ma również wątpliwości, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowo w niniejszej sprawie, w celu uszczegółowienia kierunków zagospodarowania dla obszarów, dla których studium jako główną funkcję zagospodarowania wskazuje lokalizację cmentarza, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" doprecyzowano przeznaczenie terenu i warunki jego zagospodarowania z uwzględnieniem funkcji, które winny zostać zrealizowane, w związku z powstaniem cmentarza. Wydzielono obszary przeznaczone do pochówku osób (ZC), obszary usługowe związane z obsługą i funkcjonowaniem cmentarza (ZCU KP/ZPU), jak i tereny przeznaczone pod obsługę komunikacyjną cmentarza (KU/KS, KD/L). Realizacja wszystkich funkcji, które wiążą się z powstaniem cmentarza, wymagała wydzielenia odrębnych stref, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i warunków zagospodarowania.

W judykaturze nie budzi również wątpliwości, że organy gminy lokalizujące na danym obszarze cmentarz winny w planach miejscowych tak projektować tereny, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących lokalizacji cmentarzy, wynikających m. in. z przepisów rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r., II OSK 1623/11, ONSAiwsa z 2012, z. 4, poz. 74). Co istotne również w kontekście rozpoznawanej sprawy, przewidziane w przepisach rozporządzenia wymagania co do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarze, winny być spełnione na etapie uchwalania planu i że nie ma podstaw do tego, aby dopuszczać możliwość spełnienia tych wymagań dopiero na etapie urządzania cmentarzy (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1611/07).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poddany kontroli sądowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Należy bowiem mieć na względzie, że podziału terenu cmentarza na trzy obszary dokonano po uprzednim przeprowadzeniu badań geotechnicznych, w wyniku których ustalono istniejące na danym terenie warunki gruntowo – wodne. Zatem organ uchwałodawczy gminy, podejmując kontrolowaną uchwałę, miał na względzie przepisy wskazanych wyżej aktów prawnych powszechnie obowiązujących i dokonując w planie miejscowym podziału terenu cmentarza na trzy strefy uwzględnił wynikające z tych przepisów wymogi dotyczące lokalizacji cmentarzy. Dlatego też należało uznać, że dokonanie podziału terenu cmentarza na trzy obszary jest uzasadnione w oparciu o dokumentację geotechniczną i mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i nie narusza art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jak również §§ 3, 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia. Wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że normy wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia nie dotyczą sposobu ustalania przeznaczenia terenu pod cmentarz i stwierdzenie, iż uchwała rady gminy o założeniu cmentarza, uzgodniona z właściwym organem inspekcji sanitarnej, a następnie uzyskanie pozwolenia na budowę, determinują zarówno obszar, na którym powstanie cmentarz, jak i obiekty budowlane, które w ramach cmentarza powstaną, nie zasługuje na aprobatę, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z przepisami odrębnymi, a takimi są przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia wykonawczego. Niniejszy pogląd Sądu pierwszej instancji nie ma jednak wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zw z § 3 ust. 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie, postanowienie

o dopuszczeniu obiektu spopielarni od samego początku prac planistycznych było częścią projektu planu miejscowego, który uzyskał pozytywne uzgodnienia, w tym również regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia, że nie zachodziły przesłanki do uruchomienia procedury oceny siedliskowej obszaru Natura 2000: " S. Obszar Łąkowy", [...] oraz "D.-T. Obszar Łakowy", [...], wobec uchwalenia przedmiotowego planu przed przyjęciem tych obszarów do obszaru Natura 2000 należy wskazać, że zgodnie z art. 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdział 15, t. 2, s. 102); tzw. "dyrektywa siedliskowa") postępowanie w sprawie wprowadzenia sieci obszarów Natura 2000 ma charakter trzyetapowy. Pierwszy etap ma na celu inwentaryzację obiektów oraz określenie, które rodzaje siedlisk załącznika nr I dyrektywy oraz które gatunki z załącznika nr II dyrektywy są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym obiekty się znajdują. Podczas drugiego etapu państwa członkowskie przy współudziale Komisji Europejskiej dokonują spisu obiektów uznanych za ważne dla Wspólnoty, określając te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej rodzajów siedlisk albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu pierwszorzędnym. Ostatnim natomiast, trzecim etapem następującym po zatwierdzeniu obiektów ważnych dla Wspólnoty, państwa członkowskie wyznaczają dany obiekt jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych obiektów dla zachowania rodzaju siedliska naturalnego wymienionego w załączniku nr I dyrektywy siedliskowej lub gatunku wymienionego w załączniku nr II (zob. szerzej K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005).

Należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" został uchwalony przez Radę Miasta K. w dniu [...] lipca 2009 r., natomiast dopiero z dniem [...] października 2009 r. została przekazana do Komisji Europejskiej lista nowych projektowanych specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000, w skład której weszły zarówno D.-T. Obszar Łąkowy, jak i S.Obszar Łąkowy. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie, że dopiero od tej daty, akty planistyczne podlegają badaniu przez organ ochrony przyrody w zakresie zgodności ustaleń planu, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Skarżący ma oczywiście rację, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności (ang. precautionary principle). Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. Odpowiednie działania (w tym analizy, opinie, ekspertyzy) powinny być podejmowane z wyprzedzeniem, tzn. już wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że powstanie problem ekologiczny. Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie też określał treść i zasięg tej zasady jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Unię Europejską w dziedzinie środowiska (por. np. wyroki TSUE: z 7 września 2004 r. w sprawie C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee i Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Zb. Orz. [2004], s. I-7405; z 13 stycznia 2005 r. w sprawie C-117/03 Societ- Italiana Dragaggi SpA i inni przeciwko Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, Zb. Orz. [2005], s. I-167; z 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 Bund Naturschutz in Bayern e.V., Johann Märkl i in., Angelika Graubner-Riedelsheimer i in., Friederike Nischwitz i. in. przeciwko Freistaat Bayern, Zb. Orz. [2006], s. I- 8445).Co istotne jednak, wyraźnie wskazał, że państwa członkowskie powinny chronić obszary od momentu ich zgłoszenia Komisji jako tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Unii Europejskiej, ponieważ w braku takiej ochrony zagrożone może być osiągnięcie celów dyrektywy, jakimi są ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W realiach niniejszej sprawy, jak już wskazano, zgłoszenia dokonano po uchwaleniu planu.

Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.