II SA/Po 32/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-13	
Data wpływu	2016-01-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Barbara Drzazga /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Świstak
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Nieruchomości
Opłaty administracyjne	
Sygn. powiązane	I OSK 2112/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015 roku Nr ... w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 180/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2012 r. nr ..., uchylającą decyzję Dyrektora ..., działającego z up. Prezydenta Miasta P., z dnia ... 2010 r. nr ..., ustalającą opłatę adiacencką w wys. 4.007 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. R., oznaczonej nr ..., ark. mapy ..., obręb D., będącej własności M. i E. J. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uchylił decyzję SKO w P. z dnia ... 2011 r. nr ..., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ..., działającego z up. Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2010 r. nr ..., ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 4.007 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. R., oznaczonej nr ..., arkusz mapy ..., obręb D., będącej własnością M. i E. J.. Sąd uznał, iż decyzja Kolegium została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 102, poz. 651 z 2010 r. ze zm., dalej u.g.n.) ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym zgodnie z ust. 1 a tegoż przepisu ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Art. 156 § 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 § 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny określonych w art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109).

Sąd zważył, iż operat szacunkowy sporządzono 30 sierpnia 2010r., a następnie jego aktualność nie była przez rzeczoznawcę potwierdzana. Operat ten mógł być zatem wykorzystany najdalej przez rok od dnia jego sporządzenia. Oznacza to, iż w tym okresie powinny być wydane decyzje organów obydwu instancji, chyba że do operatu zostałaby dołączona przez rzeczoznawcę klauzula o aktualności. I wprawdzie decyzja organu I instancji z dnia ... 2010 r. została wydana przed upływem terminu ważności operatu, to jednak zaskarżona decyzja SKO w P. wydana została po upływie terminu ważności operatu (termin ten upłynął w dniu 30.08.2011 r., a decyzję wydano ...2011 r.).

Sąd podkreślił, że 12-miesięczny termin ważności operatu dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, a jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. Tego zaś w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie uczynił. Oznacza to, że organ II instancji podstawą swych ustaleń uczynił nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dowodzi to również, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 k.p.a. Sąd skonstatował, że opierając swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 u.g.n., organ II instancji dopuścił się zatem naruszenia prawa materialnego, które stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu, musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Jednocześnie art. 4 pkt 11 u.g.n. określa, że przez opłatę adiacencką rozumie się opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków pochodzących m.in. ze Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, budżetu Unii Europejskiej lub źródeł zagranicznych podlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem lub podziałem nieruchomości. Poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Sąd wskazał, że u.g.n. nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do wybudowania drogi, ani czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę. Mając na względzie założenie spójności systemu prawa, Sąd uznał za zasadne odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60, dalej u.d.p.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm., dalej p.b.) jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg. Obie wymienione ustawy są zbieżne co do definicji samej drogi. Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą, której istotnymi cechami są przeznaczenie ("do prowadzenia ruchu drogowego") oraz lokalizacja ("w pasie drogowym"). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 3 p.b. droga jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju, tj. obiektem liniowym. W żadnej z wskazanych wyżej ustaw nie ma definicji wybudowania drogi. Obie natomiast ustawy posługują się pojęciem budowy. W u.d.p. zdefiniowane zostało pojęcie budowy drogi natomiast w p.b. – pojęcie budowy, odnoszące się do wszystkich obiektów budowlanych, a więc także do drogi będącej szczególnego rodzaju budowlą (por. art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonanie", co w przedmiotowym przypadku, zdaniem Sądu, należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego jakim jest droga. Również przebudowa została zdefiniowana zarówno w p.b., jak też u.d.p.. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 u.d.p. przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z obu przepisów wynika zatem, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi. Reasumując Sąd wskazał, iż ustawodawca odróżnia pojęcie budowy drogi od pojęcia przebudowy drogi. W przypadku budowy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Zdaniem Sądu istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci przebudowy drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli, zawartej art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli również budowle ziemne. Dla stwierdzenia, że doszło do przebudowy istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Bowiem, aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego, to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu, przystosowany do komunikacji. Powstać ona może na skutek wykonania robót budowlanych, lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji p.b. podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania". Sąd uznał też, że granicą rozróżnienia rozbudowy od przebudowy drogi jest nadto fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanych powyżej definicji przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 u.d.p.), wynika, że z przebudową mamy do czynienia wówczas, kiedy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario zatem - w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową, ale z rozbudową, która w świetle art. 4 pkt 17 u.d.p. stanowi jedną z form budowy drogi. W uzasadnieniach decyzji organów orzekających brak jest precyzyjnego ustalenia charakteru robót wykonanych na ul. R. oraz faktycznego stanu tej ulicy przed zrealizowaniem tych prac. Okoliczności te budzą zaś wątpliwości, albowiem w aktach organu I instancji znajduje się odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2006 r., nr ... o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której wskazano, iż ustala się lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. R. i ul. M. wraz z odwodnieniem. W aktach sprawy znajduje się także odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2007 r., nr ... o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy R. (od ul. M. do ul. B.). Decyzja z dnia ... 2007 r. pozbawiona jest uzasadnienia, zaś wobec braku w aktach odpisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie sposób ustalić na jaki faktycznie zakres robót budowlanych decyzja ta zezwalała. W aktach sprawy brak też dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy w związku z przedmiotową inwestycją drogową doszło do zmiany granic pasa drogowego ul. R.. Z akt sprawy nie wynika przy tym by organy administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznawały się z aktami spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2006 r. i z dnia ... 2007 r. Wątpliwość odnośnie tego czy na ul. R. zaistniała przebudowa czy też budowa (w tym rozbudowa bądź odbudowa ) drogi znajdują także uzasadnienie w treści operatu szacunkowego, gdzie wskazano, iż dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. R., która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. W ocenie Sądu niewyjaśnienie powyższych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych stanowiło naruszenie przez organ przepisów postępowania (art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem jedynie budowa drogi stanowi przesłankę dla ustalenia opłaty adiacenckiej i brak jest podstawy prawnej dla wymierzania takowej opłaty w przypadku przebudowy drogi już istniejącej.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w P. decyzją z dnia ... 2012 r. nr ..., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, kiedy nastąpiło doręczenie stronom decyzji organu I instancji z dnia ... 2010r., brak w nich bowiem zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji. Okoliczność ta jest zaś o tyle istotna, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy doręczenia stronom rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto wskazało, iż zgodnie z wytycznymi Sądu 5 listopada 2012 r. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o potwierdzenie ważności operatu szacunkowego z dnia 30 sierpnia 2010 r. W dniu 1... 2012 r. organ otrzymał klauzulę aktualności operatu. Odnosząc się do zagadnienia wybudowania drogi, SKO wskazało, że w decyzji Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ul. R. brak jest uzasadnienia, z którego wynikałoby, czy chodzi o budowę, czy o przebudowę drogi. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ winien oprzeć się na odpisie zatwierdzonego projektu budowlanego, z którego wynikać będzie zakres konkretnych robót budowlanych. Ponadto należy ustalić, czy w związku z przedmiotową inwestycją doszło do zmiany pasa drogowego ul. R.. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził również zapis w operacie szacunkowym, iż dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. R., która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. Ewentualne posiadanie przez drogę utwardzonej nawierzchni (żużlowej) sugeruje zdaniem Kolegium, że nie powstała ona wskutek naturalny, poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu, lecz wskutek robót budowlanych. Dlatego organ II instancji nakazał ustalić, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy przebudowę drogi, co jest istotne przy orzekaniu, czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W wyniku skargi E. i M. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wydał powołany na wstępie wyrok z 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 180/13, którym uchylił decyzję SKO w P. z dnia ... 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. II SA/Po 172/12 wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Mając to na względzie Sąd uznał, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia art. 153 p.p.s.a., a konsekwencji innych przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sąd przypomniał rozważania zawarte w poprzednim wyroku, by następnie stwierdzić, że wbrew wytycznym Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie ustalił, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy jedynie przebudowę drogi. Kolegium ograniczyło się jedynie do uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego klauzuli aktualności operatu szacunkowego sporządzonego 30 sierpnia 2010 r., wydanej 12 listopada 2012 r., lecz nie uzupełniło postępowania dowodowego i nie ustaliło, czy doszło do budowy, czy przebudowy ul. R. w P.. Poza powtórzeniem rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12, Kolegium stwierdziło, że w decyzji Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ul. R. brak jest uzasadnienia, z którego wynikałoby, czy chodzi o budowę, czy przebudowę drogi. Jednocześnie nakazało, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji oparł się na odpisie zatwierdzonego projektu budowlanego, z którego wynikać będzie zakres konkretnych robót budowlanych. Ponadto nakazało organowi I instancji ustalenie, czy w związku z tą inwestycją doszło do zmiany pasa drogowego ul. R.. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też kwestii, czy ewentualne posiadanie przez drogę utwardzonej nawierzchni (żużlowej) może oznaczać, że nie powstała ona wskutek naturalny, poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu, lecz wskutek robót budowlanych.

Sąd stwierdziwszy, że związany jest oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. II SA/Po 172/12, uznał, że SKO w P. wydając zaskarżoną decyzję - wbrew art. 153 p.p.s.a. i wspomnianych wyżej przepisów k.p.a. nie zastosowało się do wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania.

Ponadto uznał, że Kolegium z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) stwierdziło, że "decyzja organu I instancji posiada wprawdzie datę 09.11.2010 r. to termin jej skutecznego doręczenia stronom nie wiadomo kiedy nastąpił (brak zwrotnego potwierdzeni odbioru decyzji wydanej przez organ I instancji)." Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom, administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tego przepisu w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z akt sprawy wyraźnie wynika, czego nie dostrzegło Kolegium, że decyzja Dyrektora ... z dnia ... 2010 r. została doręczona stronom M. i E. J. w dniu 10 listopada 2010 r. (k. 64 i 65 akt adm. I instancji). Pozbawione podstaw są zatem twierdzenia organu II instancji jakoby nie wiadomo w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji organu I instancji stronom. Przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. określa, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. W uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 (publ. ONSAiWSA 2009/5/84) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zważywszy zatem, że protokolarny odbiór końcowy oraz przekazanie do użytkowania ul. R. i M. wraz z wykonaniem oznakowania docelowego, kanalizacji deszczowej i odwodnienia ulicy, nastąpił 27 listopada 2007 r., to organ I instancji miał czas do 27 listopada 2010 r. na wydanie rozstrzygnięcia. Do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Zważywszy, że decyzja organu I instancji została wydana ... 2010 r. i doręczona stronom dzień później, należało uznać, że zachowano termin do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Sąd nakazał Kolegium, by ponownie rozpoznając sprawę uwzględniło fakt, iż na mocy art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. II SA/Po 172/12, jak i w niniejszym wyroku. Ponadto, uzupełniając postępowanie wyjaśniające organ odwoławczy, stosownie do przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zapewni stronom czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

SKO w P. ponownie rozpoznając sprawę pismem z dnia 10 lutego 2014 r. zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich w P. (jako inwestora ul. R. w P.) o: 1) podanie opisu nawierzchni przedmiotowej drogi w 2007 r. wg stanu sprzed dnia rozpoczęcia robót i określenie, czy na ulicy tej była budowana kiedykolwiek droga, 2) przesłanie materiałów źródłowych dotyczących budowy drogi (akty administracyjne, umowy, protokoły, inne dokumenty), których odbiór nastąpił protokołem z dnia 27.11.2007 r. potwierdzających, że doszło do wybudowania drogi, a nie przebudowy, 3) wyjaśnienie, czy w świetle obowiązujących w dniu rozpoczęcia robót budowlanych przepisów prowadzona inwestycja była budową drogi w rozumieniu u.d.p., a 4) w przypadku odpowiedzi twierdzącej wskazanie faktycznych prac, które potwierdzają uznanie inwestycji za budowę drogi.

W odpowiedzi 4 marca 2014 r. ZDM wyjaśnił, że:

- przed rozpoczęciem zadania inwestycyjnego w 2007 r. w ul. R. nie były wykonywane żadne roboty drogowe w oparciu o pozwolenie na budowę; ulica posiadała nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem; ZMD nie wydawał żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ww. ulicy utwardzeń nawierzchni (np. wjazdy do posesji, chodniki itp.)

- przed 2007 r. ul. R. nie spełniała warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (rozporządzenie MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. Dz. U. z 1999 Nr 43, poz. 430),

- w dniu rozpoczęcia robót budowlanych prowadzona inwestycja była budową drogi w rozumieniu u.d.p.,

- w ramach budowy wykonano: kanalizację deszczową, oświetlenie, jezdnię.

Do pisma ZDM dołączył kopie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ...2007 r. nr ..., strony tytułowej Dziennika Budowy nr ... i oświadczenia Kierownika budowy oraz pierwszej strony umowy z Wykonawcą.

Następnie SKO uzyskało od rzeczoznawcy majątkowego M. C. klauzulę aktualności operatu szacunkowego na dzień 30 sierpnia 2015r.

Pismem z dnia 19 października 2015 r. Kolegium zawiadomiło strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków.

Decyzją z dnia ... 2015 r. nr ... SKO w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora ... z dnia ... 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe i w przedmiotowej sprawie istotnie doszło do wybudowania drogi, którego efektem jest możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazało, że na podstawie przeprowadzonego badania dokumentacji dotyczącej budowy drogi na ul. R. (projekt budowlano-wykonawczy budowy nawierzchni, projekt budowlano-wykonawczy kanalizacji deszczowej, analiza oddziaływania na środowisko naturalne, projekt zagospodarowania terenu budowy nawierzchni ulic R. i M. oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2007 r. – pozwolenie na budowę wydanej w oparciu o wcześniejszą decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia ... 2006 r.) ustalono, że przed realizacją inwestycji ul. R. była nieutwardzona. Zgodnie z określonym w wydanych decyzjach zakresem przedmiotowym i terenowym inwestycji, budowa drogi na ul. R. i budowa kanalizacji deszczowej dotyczyła ulicy na całej jej długości. Przed rozpoczęciem prac inwestycyjnych w 2007 r. nawierzchnia ulicy R. na tym odcinku stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania i nie posiadała nawierzchni wykonanej w wyniku drogowych robót budowlanych, wykonywanych w oparciu o zatwierdzony projekt oraz decyzje administracyjne. Przed realizacją inwestycji ulica ta nie spełniała określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Okoliczności te wskazują zdaniem organu odwoławczego, że na ul. R. nie istniał obiekt budowlany, a zatem nie mogła nastąpić wyłącznie przebudowa lub modernizacja drogi.

W rezultacie Kolegium uznało, że zasadne było naliczenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia ...2007 r. na ul. R., przy której położona jest nieruchomość odwołujących, wybudowano drogę. Poddając ocenie sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, w oparciu o który ustalono wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek budowy drogi ul. R., Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia biegłego pozwoliły w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. W ocenie Kolegium uzasadnienie rzeczoznawcy dla przyjętej metody i sposobu szacowania należało uznać za wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną. SKO powołało przepisy art. 148 i art. 154 ugn, by następnie wskazać, że rzeczoznawca szacując nieruchomość dokonał właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W ocenie Kolegium analizując sposób wnioskowania dokonany przez rzeczoznawcę stwierdziło, że został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności. Odnosząc się zaś do zarzutu upływu terminu umożliwiającego orzekanie w przedmiocie naliczenia opłaty, powołało się na stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

E. J. i M. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję SKO w P. z dnia ... 2015 r. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 146 ust. 1 ugn poprzez błędne ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości, a przez to błędne ustalenie opłaty adiacenckiej,

-art. 156 ust. 3 ugn poprzez oparcie się na nieaktualnym operacie szacunkowym, w sytuacji wyraźnego spadku cen na rynku nieruchomości,

- art. 7 i art. 77 kpa poprzez pominięcie dowodów przemawiających na korzyść stron,

- art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania i wniosków stron,

- art. 80 kpa poprzez sporządzenie odmiennych ocen od wskazanych przez Sąd i przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego.

Ponadto skarżący zarzucili Kolegium, iż te błędnie uznało przebudowę istniejącej drogi jako budowę nowej drogi, nieuwzględnienie wytycznych zawartych w zapadłych w sprawie wyrokach, niezastosowanie przepisów o przedawnieniu roszczeń, brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz przyjęcie za ustalone faktów bez dostatecznej ku temu podstawy w materiale dowodowym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i obciążenie organu kosztami postępowania. W motywach skargi podnieśli, iż Kolegium nie uwzględniło wytycznych Sądu sformułowanych we wcześniejszych wyrokach i nie zapewniło stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Zdaniem skarżących organ odwoławczy oparł się wyłącznie na opinii rzeczoznawcy, która to była już nieważna, ze względu upływ czasu i spadek cen nieruchomości w ostatnich latach. Zdaniem skarżących, droga przez cały czas i to już w momencie powstania nieruchomości istniała i była utwardzona. Ocena Kolegium powyższej kwestii razi zaś ogólnikowością. Jeżeli zaś organ przyjmuje za wiarygodne wyłącznie własne ustalenia, to obowiązany jest w sposób szczegółowy wskazać, dlaczego ustalenia Sądu nie były brane pod uwagę i dlaczego stanowisko stron było chybione.

W odpowiedzi SKO w P. podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 13 kwietnia 2016 r. skarżący M. J. wskazał, że ul. R. zawsze była drogą utwardzoną, a jej stan pogorszył się po wybudowaniu w 2002 r. sieci wodociągowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były okoliczności dwukrotnego wyrokowania przez tutejszy Sąd. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12 Sąd uchylił decyzję SKO w P. z dnia ... 2011 r. nr ..., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ..., działającego z up. Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2010 r. nr ..., ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 4.007 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. R., oznaczonej nr ..., arkusz mapy ..., obręb D., będącej własnością M. i E. J.. Następnie zaś wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 180/13 Sąd uchylił decyzję SKO w P. z dnia ... 2012 r. nr ... uchylającą ww. decyzję Dyrektora ... z dnia ... 2010 r. nr ... i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażonej w tym właśnie wyroku wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, jak i Sąd orzekający w niniejszym składzie związani byli oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania, sformułowanymi w powołanych wyżej wyrokach. Koniecznym zatem jest przypomnienie najistotniejszych rozważań zawartych w uprzednich wyrokach.

Zważywszy, że najistotniejszą i sporną kwestią była problematyka związana z ustaleniem, czy doszło do budowy ul. R. w P., w następstwie której doszło do ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżących, w pierwszej kolejności należy przywołać stanowisko Sądu w tym zakresie. Otóż, w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. Sąd powołując przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, że ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu, musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Powołując następnie przepisy art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2 u.g.n. definiujące kolejno pojęcie opłaty adiacenckiej i budowy urządzeń infrastruktury technicznej, Sąd wskazał, że u.g.n. nie wyjaśnia, w jakim przypadku dochodzi do wybudowania drogi, ani czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę. Sąd odwołał się do przepisów u.d.p. i p.b. jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg. Powołał przy tym art. 4 pkt 2 u.d.p. oraz art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 3 p.b., by następnie wyjaśnić, że w żadnej z wskazanych ustaw nie ma definicji wybudowania drogi. Obie natomiast ustawy posługują się pojęciem budowy. W u.d.p. zdefiniowane zostało pojęcie budowy drogi (art. 4 pkt 17 u.d.p.) natomiast w p.b. (art. 3 pkt 6 p.b.) pojęcie budowy. Sąd zaznaczył, że w obu przypadkach chodzi o ten sam proces – "wykonanie", co w przedmiotowym przypadku, zdaniem Sądu, należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego jakim jest droga. Następnie Sąd wyjaśnił, że również "przebudowę" zdefiniowano w p.b. (art. 3 pkt 7a), jak i w u.d.p. (art. 4 pkt 18) i z obu przepisów wynika, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi. Reasumując Sąd wskazał, iż ustawodawca odróżnia pojęcie budowy drogi od pojęcia przebudowy drogi. W przypadku budowy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Dla stwierdzenia, że doszło do przebudowy istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Bowiem, aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga powstać może na skutek wykonania robót budowlanych lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji p.b. podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania. Sąd uznał też, że granicą rozróżnienia rozbudowy od przebudowy drogi jest nadto fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przebudową mamy do czynienia wówczas, kiedy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. W przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową, ale z rozbudową, która w świetle art. 4 pkt 17 u.d.p. stanowi jedną z form budowy drogi. Sąd skonstatował, że w uzasadnieniach decyzji organów orzekających brak jest precyzyjnego ustalenia charakteru robót wykonanych na ul. R. oraz faktycznego stanu tej ulicy przed zrealizowaniem tych prac. Okoliczności te budzą zaś wątpliwości, albowiem w aktach organu I instancji znajduje się odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2006 r., nr ... o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której wskazano, iż ustala się lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. R. i ul. M. wraz z odwodnieniem. W aktach sprawy znajduje się także odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ...2007 r., nr ... o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy R. (od ul. M. do ul. B.). Decyzja z dnia ...2007 r. pozbawiona jest uzasadnienia, zaś wobec braku w aktach odpisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie sposób ustalić na jaki faktycznie zakres robót budowlanych decyzja ta zezwalała. W aktach sprawy brak też dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy w związku z przedmiotową inwestycją drogową doszło do zmiany granic pasa drogowego ul. R.. Z akt sprawy nie wynika przy tym by organy administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznawały się z aktami spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta P. z dnia ... 2006 r. i z dnia ...2007 r. Wątpliwość odnośnie tego czy na ul. R. zaistniała przebudowa czy też budowa (w tym rozbudowa bądź odbudowa ) drogi znajdują także uzasadnienie w treści operatu szacunkowego, gdzie wskazano, iż dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. R., która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym.

Odnośnie powyższej kwestii Sąd wydając wyrok z dnia 14 maja 2013 r. stwierdził, że wbrew powołanym wyżej wytycznym Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie ustalił, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy jedynie przebudowę drogi. Kolegium wbrew wytycznym Sądu nie uzupełniło postępowania dowodowego i nie ustaliło, czy doszło do budowy, czy przebudowy ul. R. w P.. Poza powtórzeniem rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12, organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ul. R. brak jest uzasadnienia, z którego wynikałoby, czy chodzi o budowę, czy przebudowę drogi. Jednocześnie nakazał, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji oparł się na odpisie zatwierdzonego projektu budowlanego, z którego wynikać będzie zakres konkretnych robót budowlanych. Ponadto nakazał organowi I instancji ustalenie, czy w związku z tą inwestycją doszło do zmiany pasa drogowego ul. R.. Organ odwoławczy wskazał też, że jego wątpliwości budzi zapis operatu szacunkowego, zgodnie z którym dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. R., która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. Nie wyjaśniając tej kwestii z rzeczoznawcą majątkowym i pozostawiając to organowi I instancji, Kolegium ograniczyło się do wskazania, że ewentualne posiadanie przez drogę utwardzonej nawierzchni (żużlowej) sugeruje, że nie powstała ona wskutek naturalny, poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu, lecz wskutek robót budowlanych. Dodało przy tym, że ustalenie, czy wykonane prace w przedmiotowej sprawie stanowiły budowę, czy przebudowę drogi są o tyle istotne, że decydują o stwierdzeniu, czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd uznał, że SKO wydając zaskarżoną decyzję - wbrew art. 153 p.p.s.a. i przepisom k.p.a. - nie zastosowało się do wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania.

W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawy i w wyniku tego wydając zaskarżoną decyzję Kolegium uwzględniło ocenę prawną zawartą w powołanych wyrokach, jak i zastosowało się do wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że Kolegium zwróciło się do inwestora drogi – ul. R. w P. – Zarządu Dróg Miejskich w P. o: 1) podanie opisu nawierzchni przedmiotowej drogi w 2007 r. wg stanu sprzed dnia rozpoczęcia robót i określenie, czy na ulicy tej była budowana kiedykolwiek droga, 2) przesłanie materiałów źródłowych dotyczących budowy drogi (akty administracyjne, umowy, protokoły, inne dokumenty), których odbiór nastąpił protokołem z dnia ... 2007 r. potwierdzających, że doszło do wybudowania drogi, a nie przebudowy, 3) wyjaśnienie, czy w świetle obowiązujących w dniu rozpoczęcia robót budowlanych przepisów prowadzona inwestycja była budową drogi w rozumieniu u.d.p., a 4) w przypadku odpowiedzi twierdzącej wskazanie faktycznych prac, które potwierdzają uznanie inwestycji za budowę drogi. W odpowiedzi 4 marca 2014 r. ZDM wyjaśnił, że przed rozpoczęciem zadania inwestycyjnego w 2007 r. w ul. R. nie były wykonywane żadne roboty drogowe w oparciu o pozwolenie na budowę; ulica posiadała nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem, ZDM nie wydawał żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ww. ulicy utwardzeń nawierzchni (np. wjazdy do posesji, chodniki itp.); przed 2007 r. ul. R. nie spełniała warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (rozporządzenie MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. Dz. U. z 1999 Nr 43, poz. 430); w dniu rozpoczęcia robót budowlanych prowadzona inwestycja była budową drogi w rozumieniu u.d.p.; a w ramach budowy wykonano: kanalizację deszczową, oświetlenie, jezdnię. Do pisma ZDM dołączył kopie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ...2007 r. nr ..., strony tytułowej Dziennika Budowy nr ... i oświadczenia Kierownika budowy oraz pierwszej strony umowy z Wykonawcą. Z załączonego do pisma ZDM oświadczenia kierownika budowy W. K. i W. N. zawartego w dzienniku budowy dla inwestycji pt. "Budowa ul. R. i M. (od ul. Św. S. do torów kolejowych wraz z siecią kanalizacji deszczowej" wynika, że potwierdził on wykonanie obiektu budowlanego – budowy ulicy R. i M. (od ul. Św. S. do torów kolejowych) wraz z siecią kanalizacji deszczowej w P., zgodnie z projektem, sztuką budowlaną oraz przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Okoliczność budowy ul. R. w P. w 2007 r. potwierdziła również treść umowy nr ... zawartej w dniu ... 2007 r. pomiędzy ZDM w P. a H. i H. sp. z o.o. z siedzibą w G. i Budownictwem Drogowym "..." sp. j. z siedzibą w S., reprezentowanymi przez prezesa zarządu H. i H. sp. z o.o. W. N., w której określono, że wykonawca umowy zobowiązuje się do wykonania na rzecz zamawiającego robót budowlanych w zakresie budowy ulicy R. i M. w P. na odc. od ul. Św. S. do torów kolejowych wraz z wykonaniem oznakowania docelowego, kanalizacji deszczowej, odwodnienia ulicy oraz usług związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki inżynierskiej oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu powyższe dowody dały organowi odwoławczemu uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że w 2007 r. doszło do wybudowania, a nie przebudowania drogi – ul. R. w P.. Ponadto należy stwierdzić, że fakt, iż przed dokonaniem powyższych robót budowlanych, teren ul. R. był utwardzony i użytkowany w charakterze drogi, wobec nie wydania pozwoleń na budowę w tym zakresie i braku spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (przepisy rozporządzenia MTiGM z dnia 2.03.1999 r. – Dz. U. Nr 43, poz. 430) wystarczały, by uznać, że faktycznie dopiero na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia ...2007 r. nr ... została wybudowana droga – ul. R. w P..

W związku z powyższym za chybione należało uznać zarzuty skarżących, jakoby organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w wydanych w sprawie wyrokach (art. 153 p.p.s.a.), a także by dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego.

Sąd nie podzielił też zarzutów strony skarżącej jakoby przy wydaniu zaskarżonej decyzji nieuprawnione było posłużenie się sporządzonym w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. operatem szacunkowym z dnia 30 sierpnia 2010 r. Po pierwsze należy przypomnieć, że już uprzednio Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawą wyceny,określonych w art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Zważyć w tym miejscu należy, że Kolegium po ustaleniu, że doszło do wybudowania ul. R. w P., a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zwróciło się do biegłego M. C. o wypowiedzenie się w kwestii ważności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego dla działki nr ... przy ul. R. w P.. W odpowiedzi, zgodnie z art. 156 § 4 ugn, rzeczoznawca nadał operatowi klauzulę aktualności z datą na 30 sierpnia 2015 r., wskazując, że nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Dodał też, że uwzględniając cechy rynkowe przedmiotowej nieruchomości, w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan zagospodarowania, prawny, techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, oszacowana wartość odpowiada realiom rynkowym na dzień sporządzenia klauzuli aktualności i jest wiarygodna, ponieważ odzwierciedla stan oraz tendencje występujące na lokalnym rynku o podobnym charakterze. Sąd pragnie w tym miejscu wskazać, że równocześnie skarżący gołosłownie kwestionując wartość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie skorzystali z możliwości oceny jego prawidłowości przewidzianej przez przepis art. 157 ust. 1 ugn, a dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie Sądu za bezpodstawny należało uznać też zarzut "przedawnienia roszczeń" odnoszący się do ustalenia w niniejszej sprawie opłaty adiacenckiej. Wystarczy wskazać, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 maja 2013r. Sąd wskazał, że przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. określa, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. W uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 (publ. ONSAiWSA 2009/5/84) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zważywszy zatem, że protokolarny odbiór końcowy oraz przekazanie do użytkowania ul. R. i M. wraz z wykonaniem oznakowania docelowego, kanalizacji deszczowej i odwodnienia ulicy, nastąpił 27 listopada 2007 r., to organ I instancji miał czas do 27 listopada 2010 r. na wydanie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego (por. tezowany wyrok WSA w P. z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy, że decyzja organu I instancji została wydana ... 2010 r. i doręczona stronom dzień później, należało uznać, że zachowano termin do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Sąd nie podzielił też zarzutu jakoby stronom, wbrew przepisowi art. 10 § 1 kpa, nie umożliwiono zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego złożenia wniosków i wyjaśnień. Pismem z dnia 19 października 2015 r. Kolegium zawiadomiło skarżących w trybie art. 10 § 1 kpa o takiej możliwości w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, które to doręczenie nastąpiło dnia 22 października 2015 r. M. J. ograniczył się do zapoznania się z aktami sprawy (w dniu 27.10.2015 r.) i podaniem nowego adresu do korespondencji.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy również ustalenia organów orzekających w zakresie określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zważyć należy, iż stosownie do treści art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy wyjaśnić mając na względzie treść powołanego przepisu, że organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi, analizuje rynek i decyduje jaki okres zawarcia transakcji uznaje za miarodajny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13, Lex nr 1794862). W okolicznościach niniejszej sprawy organy zbadały prawidłowość zastosowanych przez biegłego podejścia i metody wyceny (podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej), dobór transakcji nieruchomościami podobnymi, uwzględniając przeznaczenie, wielkość działki, jej lokalizację i stopień urządzenia w infrastrukturę techniczną. Stwierdziły, mając na uwadze definicję nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ugn, że biegły wybrał do porównania 32 transakcje nieruchomościami podobnymi nieposiadającymi dostępu do drogi urządzonej i 32 transakcje nieruchomościami posiadającymi dostęp do drogi urządzonej. Dokonały przy tym oceny, czy przyjęte nieruchomości cechują się podobieństwem z nieruchomością wycenianą. W ocenie Sądu wyjaśnienia organów obu instancji w zakresie prawidłowości wyceny wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżących są wyczerpujące i pozwalają uznać, że organy obu instancji potraktowały ustalenia rzeczoznawcy majątkowego jako dowód w sprawie i należycie go oceniły.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił zarzutów skarżących zarówno co do naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy uwzględnił ocenę prawną i wytyczne zawarte we wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie oraz ustosunkował się do zarzutów odwołania. Ponadto organy orzekające dokonały w wyczerpującym zakresie oceny operatu szacunkowego, którego wycena nieruchomości legła u podstaw ustalenia opłaty adiacenckiej nałożonej na skarżących.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.