Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. W. P. (dalej: "skarżący") wystąpił do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. (dalej: "Dyrektor PCPR", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii okładki, pierwszej strony oraz ostatniej strony z wpisami wyjść służbowych (aktualnej) książki "Ewidencja wyjść w godzinach służbowych" Centrum Pomocy Rodzinie w C..

Pismem z [...] listopada 2019 r. Dyrektor PCPR odmówił wydania skarżącemu żądanego dokumentu, wskazując, że nie jest to informacja publiczna. Ewidencja wyjść w godzinach służbowych jest dokumentem wewnętrznym Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. i wpisu dokonują tam wyłącznie pracownicy Centrum.

W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący (za pośrednictwem organu) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora PCPR w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, formułując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, a także art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Skarżący domagał się zobowiązania organu do udzielenia objętej wnioskiem informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że "Ewidencja wyjść w godzinach służbowych" stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., powołując się na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1173/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor PCPR wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, skarga nie jest zasadna. Organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie jest zobowiązany do udostępniania dokumentów, które nie mają charakteru informacji publicznej. Nadto żądanie skarżącego stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.

Dyrektor PCPR wyjaśnił, iż dokument, którego żąda skarżący w trybie dostępu do informacji publicznej, ma charakter wewnętrzny. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie posługuje się pojęciem dokumentu wewnętrznego, lecz jest ono stosowane w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Za dokumenty wewnętrzne uznano takie dokumenty, które zostały wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu.

Organ nadmienił, że podejmuje czynności w ustawowych terminach, chociaż jest to trudne z uwagi na "lawinowy wzrost" wniosków o udostępnienie informacji publicznej pochodzących od skarżącego i członków jego rodziny, począwszy od [...] czerwca 2019 r. do chwili obecnej. Dodał, iż skarżący był zatrudniony w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w C. od [...] września 1999 r. do [...] listopada 2019 r. Pracowali tam również inni członkowie jego rodziny.

Według Dyrektora PCPR, znamienne jest to, że przedmiotowy wniosek ma ścisły związek z karą porządkową upomnienia nałożoną na skarżącego [...] listopada 2019 r. za zachowanie w dniu [...] października 2019 r. polegające na wykonaniu, bez zgody i wiedzy pracodawcy, aparatem w telefonie komórkowym, fotokopii kart z książki "Ewidencja wyjść służbowych", zawierających dane osobowe pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być traktowana jako środek do zaspokajania prywatnych potrzeb obywateli.

Organ zwrócił też uwagę, że gdyby skarżący zapoznał się z całością orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19, a nie tylko w sposób bardzo wybiórczy, to wiedziałby, iż sąd uznał za zasadne nieudostępnienie przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy list obecności oraz ewidencji wyjść służbowych i prywatnych, oceniając działanie polegające na składaniu wielu wniosków o udostępnienie informacji publicznej jako nadużycie prawa. Schemat działania skarżącego i jego rodziny (tj. zasypywanie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wieloma wnioskami o dostęp do informacji publicznej) jest łudząco podobny do tego opisanego w ww. orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została doprecyzowana w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe (w formie katalogu otwartego) wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało akceptację doktryny (vide M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).

Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. z 2013/1435) stwierdził, że "w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Dyrektor PCPR. Kieruje on Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w C. będącym jednostką samodzielną, organizacyjno-budżetową Powiatu [...], a także odpowiada za realizację zadań statutowych.

Oceniając wniosek skarżącego pod względem przedmiotowym, Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu, w myśl którego żądanie udostępnienia okładki oraz pierwszej i ostatniej strony "Ewidencji wyjść w godzinach służbowych" nie dotyczy informacji publicznej. Jest to dokument stricte wewnętrzny, niezawierający informacji o sprawach publicznych, lecz przedstawiający informację o personaliach pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C., sporządzaną przez nich dla potrzeb techniczno-organizacyjnych pracodawcy. Gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest dokonywane w związku z ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga jego pracę w aspekcie porządkowym. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu przedmiotowy dokument nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia ani powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, ani kwestia zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w podjęciu aktu lub dokonaniu czynności, ani też przeświadczenie organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty bądź czynność dokonana (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Informacja udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej, co potwierdza orzecznictwo NSA (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06).

Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja – jak w kontrolowanej sprawie - nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (vide wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09).

W doktrynie przyjmuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia:

1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej,

2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej,

3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy,

4) udostępnienie informacji publicznej,

5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji (vide G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, Przegląd Prawa Publicznego nr 3 z 2007 r., s. 18).

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor PCPR prawidłowo przyjął, że informacja, objęta wnioskiem skarżącego z [...] listopada 2019 r., nie dotyczy informacji publicznej, o czym poinformował skarżącego w piśmie z [...] listopada 2019 r. Raz jeszcze podkreślić należy, iż "Ewidencja wyjść w godzinach służbowych" jest związana z wewnętrzną organizacją funkcjonowania urzędu administracyjnego (tu: Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C.). Nie jest to dokument urzędowy, ponieważ nie zawiera ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy organu; nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Dlatego dokumenty takie jak ewidencje (księgi) wejść/wyjść należy kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.