Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 248/24 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 marca 2024 r., nr SKO/HM/430/734/2024 w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W SZCZECINIE WYROKIEM Z 8 SIERPNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ A.N. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W SZCZECINIE Z 1 MARCA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIENIĘŻNEGO NA ZAKUP POSIŁKU LUB ŻYWNOŚCI.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zastępowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej w ramach prawa pomocy, powiększonych o podatek od towarów i usług, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani części. Ponadto pełnomocnik zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez niewskazanie faktów, które organ drugiej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ drugiej instancji, mając na uwadze zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, pominął fakt braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności nie wyjaśnienia, z jakich przyczyn pomoc w zakresie przyznania świadczenia na zakup posiłku została skarżącemu obniżona ze 150 zł w miesiącach październik–grudzień 2023 r., do 50 zł w miesiącach styczeń–luty 2024 r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego, nie sprawdziły i nie odniosły się do twierdzeń skarżącego w odniesieniu do faktu, że w miesiącach styczeń–luty 2023 r. pomoc przyznana skarżącemu na zakup posiłku wynosiła 200 zł miesięcznie, jednocześnie dokonując dowolnej oceny materiału dowodowego z uwagi na fakt jego niekompletności;

2) prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.), dalej: u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie, przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na niedostosowaniu przez organ wysokości świadczenia w sposób indywidualny, przyznanie skarżącemu świadczenia w zaniżonej wartości w stosunku do poprzednich miesięcy, która nie została w żaden sposób przez organ uzasadniona na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz okoliczności związanych z możliwościami organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia zasadności i dopuszczalności limitowania świadczenia na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Rozpatrujący wniosek skarżącego Prezydent Miasta Szczecin przyznał mu wspomniane świadczenie na okres 1 stycznia – 29 lutego 2024 r. w kwocie 50 zł, a nie w kwocie 150 zł jak czynił to w okresie październik-grudzień 2023 r. czy w kwocie 200 zł jak miało to miejsce za okres styczeń-luty 2023 r. Organ pierwszej instancji wskazał, przy tym, że ma ograniczone możliwości finansowe związane ze zmniejszeniem kwoty na dofinansowanie posiłków i zakup żywności w stosunku do roku poprzedzającego, co skutkuje koniecznością limitowania udzielonej pomocy, w sytuacji, gdy celem pomocy społecznej nie jest zaspokojenie potrzeb życiowych beneficjentów w całości. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję przyznającą zasiłek celowy. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznał to stanowisko za prawidłowe i oddalił skargę.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów, należy wskazać, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego, nie sprawdziły i nie odniosły się do twierdzeń skarżącego w odniesieniu do faktu, że w miesiącach styczeń–luty 2023 r. pomoc przyznana skarżącemu na zakup posiłku wynosiła 200 zł miesięcznie, odnotować należy, że wysokość przyznawanych uprzednio świadczeń na zakup posiłku nie jest okolicznością prawnie istotną z punktu widzenia możliwości przyznania tej formy pomocy. Do okoliczności tych należy zaliczyć bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami osiągany dochód miesięczny odnoszony następnie do kryterium dochodowego oraz okoliczność czy określony cel wskazany przez wnioskodawcę stanowi niezbędną potrzebę bytową. Dodatkowo, w związku z treścią art. 3 ust. 4 u.p.s., do okoliczności takich zaliczyć można również możliwości finansowe organu pomocy społecznej do pokrycia potrzeb jej beneficjentów. Zgodnie bowiem z tym przepisem, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Okoliczność zatem, że skarżący w przeszłości otrzymywał świadczenie na zakup posiłku jak też wysokość przyznanego w przeszłości świadczenia co do zasady nie są okolicznościami, które z uwagi na zasady ekonomiki procesowej, powinny być ustalane przez organy rozpatrujące wniosek o przyznanie dofinansowania na zakup posiłku. Na marginesie powyższego odnotować także należy, że fakt przyznania określonych świadczeń i ich wysokości należy do okoliczności znanych organowi pomocy społecznej z urzędu, a zatem niewymagających przeprowadzania na tę okoliczność odrębnych dowodów.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że nieprzeprowadzenie przez organy prowadzące postępowanie dowodów na okoliczność przyznania uprzednio skarżącemu dofinansowania na zakup posiłku w kwocie wyższej niż w kontrolowanym postępowaniu powoduje, że materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący a ocena zebranych dowodów została przeprowadzona w sposób wskazujący na jej dowolny charakter. Jak wynika bowiem z powyższych uwag zakres postępowania wyjaśniającego obejmuje ustalenie czy potrzeba bytowa zgłaszana przez wnioskodawcę ma charakter potrzeby niezbędnej oraz czy i w jakich rozmiarach mieści się ona w możliwościach finansowych organu. Wysokość zatem uprzednio przyznawanych zasiłków nie jest ustawową przesłanką, która powinna być brana przez organy pomocy społecznej w toku ustalania świadczeń obejmujących okresy późniejsze. Prowadzenie zatem postępowania w tym zakresie jest niewymagane, a ponadto niezgodne z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób nienaruszający art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powoduje, że niezasadny był również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem okoliczności, które miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W sytuacji takiej ewentualne uchybienia w zakresie formalnych wymagań co do elementów składowych uzasadnienia nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego i wydane rozstrzygnięcie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., należy wskazać, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Podkreślić w tym miejscu wypada, że organ pierwszej instancji uzasadniając wydaną przez siebie decyzję, wskazał, że przy utrzymaniu się spodziewanej liczby beneficjentów działań pomocy społecznej znajdujących się w jego właściwości zmniejszeniu uległa kwota środków przeznaczonych na te działania. Skoro w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, to przyjąć należy, że możliwości pomocy społecznej stanowią okoliczności istotne z punktu widzenia zakresu udzielanej pomocy społecznej. W konsekwencji oznacza to, że zmiana wysokości środków przeznaczonych na świadczenia pomocy społecznej bądź zmiana spodziewanej liczby beneficjentów pomiędzy poszczególnymi okresami, powodujące zmianę możliwości pomocy społecznej, stanowią uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. przemawiającą za dopuszczalnością przyznania pomocy w wysokości innej niż miało to miejsce w okresach poprzednich.

W świetle powyższych wywodów przyjąć zatem należało, że wydanie rozstrzygnięcia odmiennego niż w podobnych sprawach dotyczących skarżącego w okresach przeszłych nie stanowi naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie, należy odnotować, że organ pierwszej instancji w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego przyznał mu świadczenie pieniężne na zakup posiłku. W sytuacji takiej niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. polegałoby na przyznaniu skarżącemu tego świadczenia w sytuacji, w której nie spełniałby on przesłanek jego uzyskania. Jak wynika z akt sprawy, organy prowadzące postępowanie ustaliły, że skarżący spełnia przesłanki uzyskania wspomnianego świadczenia. Przyznanie zasiłku przez zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. było zatem zasadne. Jednocześnie jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej niewłaściwego działania organów administracji publicznej upatruje w obniżeniu wysokości tego świadczenia w stosunku do takich samych świadczeń przyznawanych uprzednio skarżącemu. Jak wskazano powyżej, limitowanie wysokości świadczeń ze środków pomocy społecznej znajduje podstawę prawną w art. 3 ust. 4 u.p.s., a nie art. 39 ust. 1 tej ustawy. W tym miejscu należy odnotować, że autor skargi kasacyjnej nie uczynił tego przepisu podstawą prawną zarzutu, co uniemożliwia uwzględnienie argumentacji dotyczącej nieprawidłowego limitowania pomocy społecznej. Jak bowiem wskazano to powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zgodnie z art. 183 p.p.s.a. związany zakresem zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i nie może samodzielnie ich modyfikować ani uzupełniać o prawidłowe podstawy prawne, co zostało pozostawione profesjonalnemu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie w związku z tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (por. art. 175 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że analizowany zarzut nie mógł przynieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.