Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1080/24 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr WI-I.7843.1.68.2024.KW w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 lutego 2025 r., II SA/Gd 1080/24 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7843.1.68.2024.KW, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Puckiego z 5 czerwca 2024 r., znak AB.6743.4.123.2024.SG, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zgłoszenia skarżącej spółki z 20 maja 2024 r. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego (wolno stojącego masztu antenowego) na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...], gmina [...].

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 pkt 5 p.b. w zw. z § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] [...] i [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sformułowanie "zabudowa tymczasowa" jest tożsame z definicją "tymczasowego obiektu budowlanego" w sytuacji, gdy powyższe stanowią zupełnie odrębne określenia dotyczące dwóch różnych pojęć;

2) art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 604), dalej: u.w.r.u.s.t., poprzez uznanie, że przepisy m.p.z.p. nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy m.p.z.p. w żadnym miejscu nie dopuszcza lokalizowaniu nowych inwestycji celu publicznego;

3) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło Wojewodę Pomorskiego do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że m.p.z.p. dopuszcza miejsca, w których lokalizowanie masztów telefonii komórkowej jest dopuszczalne, podczas gdy dopuszcza on jedynie zmianę lokalizacji już istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na usprawiedliwionych podstawach.

W toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ zapatrywanie stanowiące podstawę przypisania Sądowi naruszenia ww. przepisów mające związek z uznaniem przez skarżącą, że zaskarżona decyzja została oparta na wadliwie ocenionym materiale dowodowym, jest bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji co do tego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, formułując na ich podstawie wnioski umożliwiające zakończenie postępowania decyzją, o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Przepis ten stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W rozpoznawanej sprawie nakaz oparcia wydawanego rozstrzygnięcia na ww. regulacji prawnej wynikał ze stwierdzenia, że objęta przez skarżącą zgłoszeniem budowa masztu antenowego, stanowiącego tymczasowy obiekt budowlany, na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...] jest niezgodna z postanowieniami m.p.z.p.

Tenże wniosek, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchybia przepisom powołanym w skardze kasacyjnej (art. 3 pkt 5 p.b. w zw. z § 7 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.). Istota zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą ma związek z uznaniem, że jakkolwiek nie może budzić wątpliwości konieczność kwalifikowania spornego niezwiązanego trwale z gruntem wolnostojącego masztu antenowego ze względu na jego charakterystykę techniczną jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b., to sformułowania "zabudowa tymczasowa", o którym jest mowa w § 7 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., nie powinno się utożsamiać z zakresem znaczeniowym przywołanego przepisu p.b. Tym samym z zamiarem budowy ww. obiektu nie można wiązać zaistnienia sytuacji określonej przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. (realizacja przedsięwzięcia budowlanego sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Próba podważenia oceny prawnej Sądu I instancji na podstawie tak sformułowanej argumentacji nie mogła się powieść. Konstruując uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej skarżąca pominęła, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż jej sytuacja prawna jako zgłaszającej nie mogła być określona wyłącznie w kontekście dyspozycji § 7 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. Wyznaczają ją bowiem, jak zauważył Sąd, również inne postanowienia analizowanego aktu prawa miejscowego, których konieczność uwzględnienia w sprawie wpływa równocześnie na sposób rozumienia, jaki powinien być systemowo nadawany wskazanej przez skarżącą regulacji stanowiącej element określenia przez prawodawcę lokalnego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w obszarze strefy A-2 objętego ochroną konserwatorską układu ruralistycznego wsi (strefa ochrony pól i polderów).

Wypada przypomnieć, że teren planowanej inwestycji, oznaczony w rysunku planu symbolem 1.15.ZL, został sklasyfikowany w § 8 m.p.z.p. jako tereny leśne. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu, według pkt 9 Karty terenu nr 8, wskazują na wprowadzenie na nim zakazu "lokalizacji nowej zabudowy". Sposób rozumienia tego pojęcia wymaga uwzględnienia treści definicji legalnej zakazu zabudowy, którą § 4 pkt 17 m.p.z.p. odnosi do zakazu wszelkiej zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej, a także zastrzeżenia, które Rada Gminy [...] uczyniła w pkt 12 karty terenu, postanawiając w odniesieniu do sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu, iż nie dopuszcza się na terenie oznaczonym symbolem 1.15.ZL budowy "nowych obiektów tymczasowych". Norma tej treści zestawiona ze wskazywanym przez skarżącą przepisem § 7 ust. 3 pkt 2 lit. f m.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że prawodawca lokalny, wprowadzając analizowany zakaz we wskazanej jednostce planistycznej, odrzucił możliwość realizacji wszelkich obiektów budowlanych a nie tylko budynków lub zespołu budynków. Zakaz ten doznaje wzmocnienia przez treść przepisu powołanego w skardze kasacyjnej, ponieważ wprowadzony zakaz lokalizowania zabudowy tymczasowej na terenie oznaczonym symbolem 1.15.ZL w obszarze strefy A-2 domyka system ochrony przestrzennej - wykluczenie realizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych, nawet jeżeli ich posadowienie miałoby mieć charakter przejściowy, wynika z objęcia bezwzględną ochroną konserwatorską ww. strefy. Ochrona charakterystycznych cech krajobrazu urządzonego i naturalnego o walorach kulturowych, w tym polderów, kanałów z roślinnością, historycznego układu komunikacyjnego czy też przebiegu historycznych podziałów i rozłogu pól sprowadza się na płaszczyźnie prawnej do bezwzględnego nakazu ochrony struktury terenu przed ingerencją, która swoją skalą, formą lub funkcją zakłócałaby tenże historyczny układ przestrzenny. Wymaganie to odnosić należy tak do lokalizacji budynków, jak i budowli w rozumieniu prawa budowlanego (art. 3 pkt 2 i 3 p.b.). Niesporny charakter powinien mieć wniosek, że wymóg ochrony krajobrazu kulturowego wsi [...], determinowany wpisem do rejestru zabytków, nakazuje bezwzględne zachowanie horyzontalnych walorów tej przestrzeni. Obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej objęty zgłoszeniem, z uwagi na parametry techniczne konstrukcji pionowej, w sposób oczywisty uderzałby w istotę ochrony tak zdefiniowanego krajobrazu urządzonego, stając się elementem rażąco dysharmonizującym otoczenie i zakłócającym chronione osie widokowe. Obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej objęty zgłoszeniem niewątpliwie uderzałby bezpośrednio w istotę ochrony tak zdefiniowanego krajobrazu urządzonego. Stanowiłby on dysharmonijną dominantę, obcą dla wytworzonego krajobrazu kulturowego wskazywanej przestrzeni. Nakaz wyrażony w § 7 ust. 3 pkt 2 lit. d m.p.z.p., nakazujący "rekompozycję krajobrazu rolniczego poprzez usunięcie elementów szpecących i dysharmonijnych", jest w pełni spójny z wolą niedopuszczania do powstawania w obszarze strefy A-2 nowych obiektów budowlanych tego rodzaju, co zgłoszony przez skarżącą wolnostojący maszt antenowy.

W toku kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Skarżąca odwołała się w podstawie zarzutu do art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., jednakże sposób opisania naruszenia tego przepisu – tj. kontestowanie "uniemożliwienia" realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności z tego powodu, że m.p.z.p. według strony skarżącej ma w żadnym miejscu jej nie dopuszczać – nie odpowiada treści powołanej normy. Zakaz wprowadzania do planu miejscowego rozwiązań, które "uniemożliwiają" lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, stanowi treść dyspozycji uregulowanej w art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Tymczasem powołany w zarzucie skargi kasacyjnej ust. 2 ww. artykułu odnosi się do zupełnie innej sytuacji, a mianowicie przypadku, w którym lokalizacja tego rodzaju inwestycji "nie jest umieszczona w planie miejscowym". Konsekwencją zaistnienia takiej sytuacji jest przyjęcie przez ustawodawcę dopuszczalności lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przepis ten dodatkowo doprecyzowuje, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Zarzut naruszenia normy art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. posiadający w swoim opisie mechanizm naruszenia prawa, który wyczerpuje hipotezę ust. 1 tego artykułu, pozbawiony jest skuteczności, zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może we własnym zakresie konkretyzować jej zarzutów, ani w inny sposób ich korygować bądź uściślać. Niezależnie od powyższego zauważenia wymaga, że skarżąca zaakcentowała w złożonej skardze kasacyjnej, iż analizowany m.p.z.p. w żadnym miejscu nie dopuszcza lokalizowania nowych inwestycji celu publicznego, niemniej odmienne stanowisko w tym zakresie w ślad za Wojewodą Pomorskim wyraził w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji i w treści skargi kasacyjnej nie została zamieszczona jakakolwiek argumentacja wyjaśniająca przyczyny, z powodu których uznać należałoby je za wadliwe.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.