II SAB/Ol 16/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-12	
Data wpływu	2020-04-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, art. 14 ust. 1, 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 700; art. 3 pkt 13, 14; Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne -t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 64 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 149 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 12 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2020 roku sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"- w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r., wniesionym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, J.P. (dalej jako: "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta (dalej jako: "Burmistrz") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich zagranicznych oraz krajowych (poza O.) wyjazdów, których koszty ponosił samorząd miejski w okresie 1 lipiec – 31 grudnia 2019 r.:

a) data wyjazdu i data powrotu,

b) miejscowość i kraj wyjazdu,

c) cel wyjazdu,

d) imię i nazwisko pracowników urzędu, radnych, którzy uczestniczyli w wyjeździe,

e) liczba osób, spoza grupy w pkt d), która uczestniczyła w danym wyjeździe na koszt samorządu miejskiego,

f) całkowity koszt poszczególnych wyjazdów (noclegi, wyżywienie, transport, itd.).

Wskazał, że wnioskowane dane należy przesłać na podany w piśmie adres e-mail. Wniósł również o umieszczenie odpowiedzi w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na złożony wniosek Burmistrz pismem z [...] r., doręczonym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, poinformował zainteresowanego, że nie posiada osobnego zbioru danych w postaci gotowego wykazu według schematu wskazanego we wniosku. Wyjaśnił, że istnieje możliwość przesłania przez organ skanów bądź kserokopii druków polecenia służbowego wystawionych w okresie objętym wnioskiem. Organ uznał, że żądana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej i na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", wezwał Skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku poprzez złożenie wniosku uzupełnionego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, a także podpisanie tego wniosku własnoręcznym podpisem lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Jednocześnie organ poinformował, że nieusunięcie braków we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na wezwanie Skarżący pismem z 15 stycznia 2020 r., wniesionym przez platformę ePUAP, wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba tworzenia nowej informacji, a jedynie odszukanie i udostępnienie różnych informacji prostych. Dodatkowo wyraził zgodę na przesłanie mu skanów dokumentów zawierających wnioskowane przez niego dane.

Pismem z dnia 21 marca 2020 r. J.P. wniósł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta. Zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) dalej jako: "u.d.i.p.", poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym w ustawie terminie.

Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku z 2 stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od doręczenia akt postępowania;

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że po złożeniu przez Skarżącego wniosku z 2 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, został on wezwany do uzupełnienia braków formalnych poprzez podpisanie wniosku oraz wykazanie interesu publicznego. Skarżący przesłał wniosek za pośrednictwem platformy ePUAP

15 stycznia 2020 r. Jednocześnie wyjaśnił, że nie domaga się udzielenia informacji przetworzonej, a zatem nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał od organu odpowiedzi, ani decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że wnioskowane przez Skarżącego informacje nie istnieją jako gotowe dokumenty, a zatem stanowią informację przetworzoną. W związku z nieuzupełnieniem przez Skarżącego wniosku w wyznaczonym terminie, tj. niewykazanie posiadania szczególnego interesu publicznego do wnioskowanych danych, a także niepodpisania wniosku własnoręcznym podpisem lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym, organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Tym samym, w ocenie organu, nie pozostaje on w bezczynności. Organ wyjaśnił, że poprzez wezwanie do usunięcia braku formalnego, wykazał "domniemanie chęci wydania decyzji administracyjnej", nie uchylał się od odpowiedzi na wnioskowane dane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 -36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Skarżący pismem z 2 stycznia 2020 r., wniesionym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich zagranicznych oraz krajowych (poza O.) wyjazdów, których koszty ponosił samorząd miejski w okresie 1 lipiec – 31 grudnia 2019 r. Wskazał, że wnioskowane dane należy przesłać na podany w piśmie adres e-mail. W odpowiedzi Burmistrz pismem z [...] r. poinformował, że nie posiada osobnego zbioru danych w postaci gotowego wykazu według schematu wskazanego w złożonym wniosku. Organ uznał, że żądana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej i na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. wezwał go do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku poprzez złożenie wniosku uzupełnionego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, a także podpisanie tego wniosku własnoręcznym podpisem lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Do dnia rozpatrzenia skargi żądane informacje nie zostały przez organ udostępnione, jak również organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Burmistrz Miasta pozostaje w bezczynności.

Z bezczynnością organu administracji publicznej na gruncie przepisów u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie wyznaczonym terminie podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podjął żadnych wymaganych prawem czynności lub wprawdzie podjął określone czynności, jednak w wymaganym terminie nie zakończył postępowania w formie: 1) decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ; 2) decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, 3) aktu w postaci zawiadomienia o niedopuszczalności (w sytuacji, gdy przepisy szczególne w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączają lub ograniczają zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej), niemożliwości (gdy informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.; informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu podmiotu publicznego będącego adresatem wniosku; informacja publiczna objęta wnioskiem nie istnieje) lub innej formie udostępnienia informacji publicznej (zob. art. 8-9c, art. 10 ust. 2, art. 19 i 20 w zw. z art. 18 u.d.i.p.); 4) czynności materialno-technicznej faktycznego udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej przez wnioskodawcę albo wskazanej przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądana informacja dotyczy szeroko rozumianych spraw publicznych i jako taka stanowi informację publiczną.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, niewydanie aktu zawiadamiającego o niedopuszczalności, niemożliwości lub innej formie udostępnienia informacji publicznej albo niepodjęcie czynności udostępnienia informacji publicznej w terminach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p., skutkuje powstaniem stanu bezczynności po stronie zobowiązanego organu. Należy przy tym podkreślić, że niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie, w sposób wskazany wyżej, w terminach wskazanych w art. 13 u.d.i.p. z uwzględnieniem treści art. 14 i 15 u.d.i.p., również prowadzi do bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie, w jakim wniosek nie został rozpatrzony.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyroki NSA: z 20 czerwca 2002 r., sygn. II SA/Lu 507/02; z 18 marca 2005 r., sygn. OSK 1209/04; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA).

Zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna żadnego klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zatem dopiero, gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej, należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego m.in. w postaci podpisu, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08; z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1002/09; dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ wezwał Skarżącego do podpisania złożonego wniosku własnoręcznie lub podpisem elektronicznym. Skarżący w odpowiedzi złożył wniosek z 15 stycznia 2020 r. przez platformę ePUAP. Organ jednak uznał, że taki sposób nie jest wystarczający do potwierdzenia tożsamości nadawcy, a tym samym nie uzupełniono braku formalnego pisma. Stanowisko organu w tym zakresie pozostaje wadliwe.

Należy zauważyć, że od 9 czerwca 2011 r. w polskim porządku prawnym istnieje możliwość załatwienia spraw administracyjnych przy pomocy profilu zaufanego ePUAP (przy wykorzystaniu Internetu), bez konieczności osobistego stawiennictwa w urzędzie lub pośrednictwa poczty. Aktualnie kwestie te są regulowane przepisami rozporządzenia Ministra Cyfryzacji: z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej

(t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1969) i z dnia 10 września 2018 r. w sprawie profilu zaufanego i podpisu zaufanego (Dz.U. 2018 r., poz. 1760 ze zm.).

Profil zaufany ePUAP stanowić ma w zamiarze ustawodawcy bezpłatną i stosunkowo nieskomplikowaną konkurencję dla odpłatnego instrumentu, jakim jest podpis elektroniczny. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z

2020 r., poz. 346 ze zm.), elektroniczna platforma usług administracji publicznej jest systemem teleinformatycznym, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. Natomiast przez profil zaufany należy rozumieć środek identyfikacji elektronicznej zawierający zestaw danych identyfikujących i opisujących osobę fizyczną, która posiada pełną albo ograniczoną zdolność do czynności prawnych, który został wydany w sposób, o którym mowa w art. 20c albo art. 20ca (art. 3 pkt 14 tej ustawy). Profil zaufany ePUAP jest więc niczym innym jak sposobem potwierdzania tożsamości w systemach administracji publicznej, identyfikującym nadawcę informacji, który może być wykorzystany również do potwierdzania przekazywanych informacji. Profil zaufany ePUAP pozwala zatem na autoryzację pism kierowanych przez strony do organów administracji publicznej. Złożony w tym trybie dokument przez Skarżącego z 15 stycznia 2020 r. potwierdzał zatem tożsamość nadawcy i pozwalał na autoryzację kierowanego do organu pisma, bez potrzeby opatrzenia pisma podpisem własnoręcznym lub bezpiecznym podpisem elektronicznym.

W tej sytuacji złożony przez Skarżącego wniosek z dnia 2 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz zobowiązany był załatwić w odpowiedni sposób – bądź przez udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych we wniosku, bądź przez odmowę ich udzielenia.

Na marginesie pozostaje jedynie wyjaśnić organowi, że całkowicie niezasadny pozostaje argument o braku bezczynności organu skoro w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek Skarżącego bez rozpoznania na skutek jego nieuzupełnienia, tak przyjął organ, ponieważ jak wynika z treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeku postępowania administracyjnego stosuje się wprost tylko w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, natomiast sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga dla złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani szczególnej formy ani treści takiego wniosku. Oznacza powyższe, że taki wniosek może być przedłożony w każdej formie, o ile możliwe jest ustalenie, kto wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. Jak wskazano wyżej brak było w tej sprawie podstaw do żądania od Skarżącego osobistego podpisania wniosku, czy też za pośrednictwem kwalifikowanego podpisu elektronicznego, skoro w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane pozostaje stanowisko, że identyfikacja wnioskodawcy może nastąpić także poprzez profil zaufany ePUAP, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazano w wyroku NSA z 31 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1690/15 (dostępny CBOSA) stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie u.d.i.p. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym, zakresie z pewnością nie służy osiągnięciu celu postępowania, którego przedmiotem jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Wobec stwierdzenia przez Sąd, że organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, nie wydał aktu zawiadamiającego o niedopuszczalności, niemożliwości lub innej formie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie podjął czynności udostępnienia informacji publicznej w terminach określonych zarówno w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i w art. 13 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p., zasadne stało się uznanie, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązano Burmistrza do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia 2 stycznia 2020 r. w terminie

14 dni (pkt 1 sentencji).

Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami u.d.i.p.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez Skarżącego wpisu.