II SA/Wa 46/04 - Wyrok

Data orzeczenia	2004-05-27	
Data wpływu	2004-02-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej /sprawozdawca/
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Maria Werpachowska	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej
Służba cywilna	
Sygn. powiązane	OSK 1881/04	
Skarżony organ	Szef Służby Cywilnej	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198; art. 1 ust. 1, art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483; art. 61; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Tezy
Istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy testy, kwestionariusze i zadania symulacyjne, wchodzące w skład materiałów służących do przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.

Z kolei art. 6 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie informacji publicznych, pozwalające na zorientowanie się, jak to pojęcie rozumieć.

W tej sytuacji, przy tak nieostrym określeniu pojęcia informacji publicznej, nieodzownym jest sięgnięcie do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle powyższych przepisów i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia WSA Maria Werpachowska Asesor WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant Antoni Jasiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] listopada 2003 nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Służby Cywilnej na rzecz R. T. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 września 2003 r. R. T. zwrócił się do Szefa Służby Cywilnej o udostępnienie na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej:

1) wszystkich materiałów służących przeprowadzeniu konkursu na stanowisko [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a w szczególności:

a) testów, pytań i zadań symulacyjnych,

b) określenia sposobu (procedury, kryteriów) oceniania kandydatów w każdym etapie konkursu lub części sprawdzianu,

c) warunków dopuszczenia do udziału w kolejnym etapie konkursu lub części sprawdzianu,

2) liczby punktów możliwej do otrzymania w każdym etapie konkursu lub części sprawdzianu oraz liczby punktów otrzymanych przez każdego uczestnika konkursu w poszczególnych etapach i częściach sprawdzianu,

3) informacji wyjaśniającej przyczyny, dla których do części C1 i C2 pierwszego etapu konkursu dopuszczano najpierw 9 osób, a dopiero później dziesiątą osobę, składu imiennego zespołu konkursowego (z podaniem funkcji pełnionych w organach władzy publicznej),

4) informacji wyjaśniającej, czy oceny poszczególnych testów, zadań symulacyjnych i kwestionariuszy dokonywali wspólnie wszyscy członkowie zespołu konkursowego i czy znalazło to odzwierciedlenie w dokumentacji konkursu,

5) informacji, czy zespół konkursowy analizował w pełnym składzie ewentualne uwagi, zastrzeżenia lub wątpliwości zgłoszone przez poszczególnych uczestników konkursu ustnie lub na piśmie, a jeżeli nie – to dlaczego,

6) protokołów z posiedzeń zespołu konkursowego,

7) informacji, jakie dziedziny wiedzy reprezentowali autorzy poszczególnych testów, zadań symulacyjnych i kwestionariuszy, jakimi kryteriami kierowano się wybierając autorów, a także czy prawa te były weryfikowane przez inne osoby,

8) materiałów służących przeprowadzeniu konkursu na stanowisko [...] Ministerstwa Kultury oraz Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców – w zakresie analogicznym, jak w pkt 2.

Ponadto, na podstawie art. 74a ustawy o zamówieniach publicznych i art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wniósł o udostępnienie informacji (dokumentów) dotyczących zamówienia na wykonanie i ewentualną weryfikację wykorzystanych w konkursie testów, zadań symulacyjnych i kwestionariuszy, w tym – w jakim trybie udzielono zamówienia publicznego i dlaczego oraz kryteriów, jakimi kierowano się wybierając autorów poszczególnych opracowań (dorobek naukowy i zawodowy).

Szef Służby Cywilnej udostępnił szereg informacji, które były przedmiotem wniosku, a decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia następujących materiałów służących przeprowadzeniu konkursu:

1) w zakresie dotyczącym konkursu na stanowisko [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji:

a) testu Analiza Informacji Słownych VMG1 (oznaczony w procedurze konkursu jako IS 4)

b) testu Analiza Danych Liczbowych NMG1 (IL 5)

c) zadania symulacyjnego Zielona Polana (D 41)

d) Inwentarza Osobowości NEO-FFI Costy i Mac Crae (ON 7)

e) Kwestionariusza Temperamentu PTS (TP 10)

f) Testu Uzdolnień Komunikacyjnych (TUK)

1) w zakresie dotyczącym konkursu na [...] Ministerstwa Kultury:

a) testu umiejętności analizy informacji słownych (IS4)

b) zadania symulacyjnego P 20

c) zadania symulacyjnego P 22

d) zadania symulacyjnego D 31

e) kwestionariusza AVEM (SA 14)

f) kwestionariusza temperamentu FC 2-KT (TF 9)

g) Kwestionariusza Osobowości Eysencka EPQ-R (OE 8)

2) w zakresie dotyczącym konkursu na stanowisko [...] Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców:

a) Testu Matryc Ravena dla zaawansowanych (IR 2)

b) Inwentarza Osobowości NEO-FFI Costy i MacCrae (ON 7)

c) Kwestionariusza Temperamentu PTS (TP 10)

d) Kwestionariusza AVEM (SA 14)

e) Kwestionariusza Inteligencji Emocjonalnej (KIE)

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wyżej wymienione materiały nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie niosą w swej treści żadnego komunikatu o sprawach publicznych, do którego dostęp zapewniają przepisy art. 61 Konstytucji RP i powołanej ustawy. Szef Służby Cywilnej powołał się także na przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych podając, że prawo autorskie do żądanych materiałów stanowi własność S. oraz [...] Polskiego Towarzystwa [...], które to podmioty zawarły z Urzędem Służby Cywilnej umowy licencyjne. Umowy zawierają szereg postanowień dotyczących m.in. zakazu ich udostępniania osobom trzecim i zakazu ich kopiowania, powielania i rozpowszechniania oraz zapewnienia ochrony tajemnicy treści materiałów będących własnością spółki S.

Z kolei zadanie symulacyjne Zielona Polana zostało udostępnione przez [...] C. z zastrzeżeniem nieudostępniania osobom trzecim.

Organ wskazał ponadto na koszty, które spowodowałoby udostępnienie materiałów, w wyniku czego nie mogłyby one być stosowane w przyszłości, co pociągałoby za sobą konieczność zakupu nowych testów, których liczba jest ograniczona, a w przypadku niektórych wręcz nie istnieją narzędzia alternatywne. Szef Służby Cywilnej stwierdził dodatkowo, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują ponadto ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2).

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym za pośrednictwem Szefa Służby Cywilnej do Prezesa Rady Ministrów, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, R. T. zarzucił organowi błędne pouczenie o środkach odwoławczych i oświadczył, że wyraża zgodę na potraktowanie odwołania jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w myśl art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł również, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro Szef Służby Cywilnej uznał, że żądane informacje nie są informacją publiczną, nie powinien wydawać decyzji lecz jedynie powiadomić go, że wniosek nie ma podstaw prawnych.

Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, wytknął przy tym organowi sprzeczności w uzasadnieniu decyzji, gdyż w uzasadnieniu odmowy udostępnienia informacji powołał się on na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy stanowią podstawę odmowy informacji będących informacją publiczną.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. Szef Służby Cywilnej sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. dotyczącą błędnego pouczenia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Szef Służby Cywilnej uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał ponownie, że treść testów, kwestionariuszy i zadań symulacyjnych służących przeprowadzeniu konkursów na wyższe stanowiska w administracji publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W przypadku ww. materiałów charakter informacji publicznej, tzn. informacji o działalności Szefa Służby Cywilnej ma informacja o tym, jakie narzędzia zostały zastosowane. Narzędzia te stanowią przedmiot praw autorskich majątkowych, należących do innych podmiotów niż Urząd Służby Cywilnej, który korzysta z nich na zasadzie licencji w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 zgodził się z zarzutem, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] zarzucając im obrazę art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że testy, zadania i kwestionariusze nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie niosą ze sobą żadnego komunikatu w sprawach publicznych, do którego dostęp zapewniają przepisy art. 61 Konstytucji i powołanej ustawy.

Powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz, że prawdo uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów wskazał, że z całą pewnością działalnością taką jest działalność Szefa Służby Cywilnej, będącego stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w zakresie określonym ustawą, a jedną z form tej działalności jest właśnie przeprowadzanie konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Oznacza to, że dokumenty określające reguły (zasady) przeprowadzania konkursów do służby cywilnej i oceny kandydatów "niosą komunikaty o sprawach publicznych". Jeżeli zaś obywatele mają prawo dostępu do służby cywilnej, i to na równych zasadach, to mają też prawo posiadania wiedzy o wszystkich regułach (zasadach) naboru do tej służby.

Skarżący przytoczył również wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, w którym Sąd stwierdził, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów i podał w związku z tym, że jeżeli nawet określone testy czy zadania zostały opracowane poza Urzędem Służby Cywilnej, to jednak Szef tej służby postanowił o ich zastosowaniu w danym konkursie, a więc posiadają one przymiot informacji publicznej. Skarżący wskazał ponadto, że organ bezzasadnie powołuje się na prawo autorskie stając na stanowisku, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej oddalenie oraz o zawiadomienie o toczącym się postępowaniu S. z siedzibą w G. i Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w W.

W uzasadnieniu podniósł, że osią sporu między stronami jest kwestia, czy konkretnie wskazane materiały w postaci testów psychologicznych i zadań symulacyjnych, służące przeprowadzaniu konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowią informację publiczną.

Podtrzymał dotychczasowe stanowisko, odmienne od prezentowanego przez skarżącego, że ani testy, ani zadania nie niosą żadnej informacji o działalności organu władzy publicznej, jakim jest Szef Służby Cywilnej. Z materiałów tych nie wynikają żadne informacje o działaniach organu, które wymienia art. 12 ustawy o służbie cywilnej, gdyż testy i zadania mają na celu badanie predyspozycji i zdolności ogólnych oraz umiejętności kierowniczych kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, a ich charakter jest wyłącznie pomocniczy.

Nie są to zdaniem Szefa Służby Cywilnej dokumenty określające reguły (zasady) przeprowadzania konkursu, gdyż nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponadto reguły (zasady) takie zawarte są w rozdz. 4 ustawy o służbie cywilnej i rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej.

W odniesieniu do przywołanego przez skarżącego wyroku NSA organ stwierdził, że teza ta jest nieadekwatna do przedmiotowej sprawy, gdyż treść testu psychologicznego o niczym nie powiadamia i nie odnosi się do sfery tekstu, natomiast odnośnie do powołania się na prawo autorskie wyjaśnił, że wynikało to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wymagających wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Uzasadniając wniosek o zawiadomienie właścicieli praw autorskich testów i zadań Szef Służby Cywilnej stwierdził, że ewentualny wynik postępowania niosący za sobą możliwość udostępnienia testów psychologicznych dotyczy interesu prawnego tych podmiotów, co wiąże się również z ewentualnymi roszczeniami w stosunku do organu.

Zgłaszający swój udział w postępowaniu na prawach stron S. oraz Polskie Towarzystwo [...] wniosły o oddalenie skargi powołując się na fakt, że testy, zadania i kwestionariusze nie są informacją publiczną, na prawa autorskie, tajemnicę przedsiębiorcy oraz deontologię zawodu psychologa wynikającą z ustawy o zawodzie psychologa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy testy, kwestionariusze i zadania symulacyjne, wchodzące w skład materiałów służących do przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy.

Z kolei art. 6 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie informacji publicznych, pozwalające na zorientowanie się, jak to pojęcie rozumieć.

W tej sytuacji, przy tak nieostrym określeniu pojęcia informacji publicznej, nieodzownym jest sięgnięcie do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle powyższych przepisów i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że Szef Służby Cywilnej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.) jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach służby cywilnej w zakresie określonym ustawą.

Jednym z jego zadań jest bowiem, w myśl przepisów rozdz. 4 ustawy o służbie cywilnej i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, przeprowadzenie takich konkursów. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia Szef Służby Cywilnej przekazuje zespołowi konkursowemu materiały służące przeprowadzeniu konkursu, zgodne z wymaganiami podanymi w ogłoszeniu o konkursie, zawierające w szczególności testy, pytania i zadania symulacyjne, określenie sposobu oceniania kandydatów, określenie czasu przeprowadzania poszczególnych etapów konkursu lub części sprawdzianu, jednakowe dla wszystkich kandydatów warunki dopuszczenia do udziału w kolejnym etapie konkursu lub części sprawdzianu.

Niewątpliwie materiały służące przeprowadzeniu konkursu mają odniesienie do sfery faktów i danych, a także niosą komunikaty w sprawach publicznych i jako takie są informacją publiczną.

Za takim rozumowaniem przemawia fakt, że stanowią one integralną całość z pozostałymi elementami postępowania konkursowego, co do których Szef Służby Cywilnej zgodził się z ich przymiotem informacji publicznej.

W ocenie Sądu, mimo to, że testy, pytania i zadania symulacyjne nie są wytworzone przez podmiot publiczny, służą realizacji zadań publicznych przez Szefa Służby Cywilnej i odnoszą się do niego bezpośrednio.

Z tego powodu zaskarżona decyzja odmawiająca żądanym informacjom charakteru informacji publicznej narusza prawo. Decyzja ta jest wadliwa również z tego względu, iż organ umorzył postępowanie I instancji w sytuacji, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje taki rodzaj rozstrzygnięcia w zupełnie innym stanie faktycznym określonym w art. 14 ust. 2.

Również decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję narusza prawo, gdyż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, decyzja wydawana jest wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Decyzja wydawana jest więc, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy również argumenty S. i Polskiego Towarzystwa [...], które zostały dopuszczone do udziału w sprawie, odwołujące się do negowania charakteru informacji publicznej testów, pytań i zadań symulacyjnych, wskazywania na prawo autorskie i tajemnicę przedsiębiorcy, z powołanych wyżej powodów są bezzasadne.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, orzekł jak w sentencji.

O wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.