II SAB/Rz 43/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-06-07	
Data wpływu	2022-03-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Maria Mikolik
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Dyrektor Szkoły	
Treść wyniku	zobowiązano do rozpoznania wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 149 § 1 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego S. S. z dnia 10 lutego 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
S. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] (ZS) w [...] w przedmiocie informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z dnia 10 lutego 2022 r. (złożonym drogą platformy ePUAP) S. S. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej tj. informacji o wynagrodzeniu wszystkich członków rady pedagogicznej w Technikum nr [...] w [...], zawierających dane osobowe tych nauczycieli tj.: pierwsze imię, drugie imię, nazwisko i wiek, wykształcenie, zajmowane stanowisko, nazwę i siedzibę ukończonej uczelni - z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz tych składników uposażenia (nagrody, premie, dodatki), które bezpośrednio wiążą się z wykonywaniem funkcji publicznej - w podziale na poszczególnych członków rady w poszczególnych miesiącach za okres od stycznia 2021 r. do grudnia 2021 r. Wnioskodawca poprosił o odpowiedź poprzez platformę ePUAP.

W piśmie datowanym na 24 lutego 2022 r. Dyrektor ZS w [...] poinformował S. S., że w 2021 r. średnie miesięczne wynagrodzenie brutto w przedmiotowej szkole wynosiło:

nauczycieli stażystów - 3333,96 zł;

nauczycieli kontraktowych - 4063,28 zł;

nauczycieli mianowanych - 5467, 15 zł;

nauczycieli dyplomowanych - 6776,09 zł.

W złożonej w dniu 26 lutego 2022 r., wskazanej wyżej, skardze S. S. zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do uwzględnienia wniosku i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Zauważył, że do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została mu przekazana.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZS w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, że udostępnił wnioskodawcy dane w określonym zakresie, kierując się orzecznictwem sądowym, w świetle którego, do publicznej wiadomości należy podać ogólne wydatki na wynagrodzenia i np. średnie wynagrodzenie na danym stanowisku. Udzielenie takich informacji zazwyczaj nie wiąże się bowiem z koniecznością ingerencji w prawnie chronioną sferę prywatności nauczycieli. Istotne jest zaś to, że informacją publiczną nie jest kwestia tego, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Dyrektor zauważył, że szczególnie istotne z punktu widzenia ewentualnego przekazania "na zewnątrz" przedmiotowych danych jest funkcjonowanie w porządku prawnym artykułu 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczającego prawo do tej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wyłączenie, o którym mowa w zdaniu drugim tego przepisu, z dużym prawdopodobieństwem nie dotyczy nauczycieli. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela nauczyciel podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Tym samym, nie został on uznany za funkcjonariusza publicznego sensu stricto, a wyłącznie za osobę podlegającą ochronie na warunkach funkcjonariusza publicznego. Nie bez znaczenia, zdaniem Dyrektora, w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje fakt, że wnioskodawca jest byłym uczniem Zespołu Szkół [...] (od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2018r.). Pracownicy, których dane miałyby być udostępnione, nie są więc dla niego osobami anonimowymi, co w szczególny sposób może naruszać ich prywatność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Chodzi o sytuację, gdy organ zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia czy też podjęcia innego aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, zaniecha powyższej aktywności. Przy czym, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką szczególną regulację stanowi art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), określanej następnie jako "u.d.i.p.". Wedle jego treści, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznaje sprawy mając na uwadze kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje go art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Uwzględniając skargę sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje swój zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie może budzić wątpliwości, że dyrektor publicznej szkoły średniej jest takim właśnie podmiotem. W myśl bowiem art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 poz. 559), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy edukacji publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 1 i art. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. z 2021 r. poz. 1082), system oświaty, który obejmuje m. in. szkoły ponadpodstawowe, zapewnia w szczególności realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Wedle art. 8 ust. 2 pkt 1 Prawa oświatowego, szkoła publiczna może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dyrektor szkoły kieruje jej działalnością oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego). Ponadto, może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły (art. 68 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego).

Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to definicję informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 tego aktu stanowiąc, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Jest to jednak tak ogólne sformułowanie, że przykłady tego rodzaju informacji wskazuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. I tak, udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5). Ponadto, przy interpretacji przedmiotowego pojęcia należy mieć jeszcze na względzie brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, według którego, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Jeśli więc żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot, do którego wpłynęło żądanie jej udostępnienia mieści się w grupie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 tego aktu i jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ww. ustawy), to jego obowiązkiem jest zasadniczo przedstawienie wnioskowanych danych, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. generalnie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Prawodawca przewidział jednak sytuacje, w których pomimo publicznego charakteru informacji, o którą dany podmiot się ubiega, nie będzie ona podlegała udostępnieniu. Ograniczenia w tym zakresie zawiera art. 5 u.d.i.p. stanowiący w ust. 2, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W niniejszej sprawie skarżący, we wniosku z dnia 10 lutego 2022 r., zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] o udostępnienie informacji o wynagrodzeniu wszystkich członków rady pedagogicznej w Technikum nr [...] w [...], zawierających dane osobowe tych nauczycieli tj.: pierwsze imię, drugie imię, nazwisko i wiek, wykształcenie, zajmowane stanowisko, nazwę i siedzibę ukończonej uczelni - z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz tych składników uposażenia (nagrody, premie, dodatki), które bezpośrednio wiążą się z wykonywaniem funkcji publicznej – w podziale na poszczególnych członków rady w poszczególnych miesiącach za okres od stycznia 2021 r. do grudnia 2021 r.

W odpowiedzi, udzielonej 24 lutego 2022 r., Dyrektor ZS w [...] przekazał informacje o średnim miesięcznym wynagrodzeniu w kierowanej przez niego szkole dla poszczególnych kategorii nauczycieli tj. stażystów, kontraktowych, mianowanych i dyplomowanych. Natomiast w odpowiedzi na skargę Dyrektor sprecyzował, że udostępnienie przez niego tylko częściowej informacji ma podstawę w brzmieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem pozostaje w związku z ochroną prywatności nauczycieli.

Jak wyżej zaznaczono, jeśli podmiot, do którego wpływa wniosek o przekazanie danych z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem, o którym mowa w powołanym wyżej art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a przedmiot żądania ma charakter informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, jego rolą jest zasadniczo przekazanie takiej informacji. W określonych jednak sytuacjach musi on dokonać rozważań, czy z uwagi na pewne przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej okoliczności, uwzględnienie wniosku nie jest możliwe, bowiem zachodzą w tym wypadku wyłączenia. W takiej sytuacji tj. gdy informacja nie może zostać udzielona, adresat wniosku obowiązany jest - w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tylko wówczas, kiedy uzna, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, uprawniony jest do skierowania do wnioskodawcy "zwykłego" pisma, informującego o braku takiego charakteru wnioskowanych informacji. Przy czym, każda z tych czynności tj. tak decyzja administracyjna, jak i pismo informacyjne, winny być dokonane w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W zakresie wynagrodzeń pracowników sfery publicznej orzecznictwo sądowe zajmowało różne stanowiska. Według jednego z nich, pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych i w istocie dotyczy jawności wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie konkretnej osoby. Przyjmowano, że wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnych osób [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 27.09.2019 r. I OSK 2710/17].

Z kolei, w innych orzeczeniach wyrażono pogląd, że informacja o wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro wynagrodzenia nauczycieli finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to żądana w tym zakresie informacja stanowi informację publiczną. W ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Podkreślano, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym przedmiocie. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli. Wobec tego, dla skuteczności takiej kontroli, konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń (por. wyrok NSA z 3.03.2020 r. I OSK 3955/18).

Sąd podziela to drugie stanowisko uznając, że skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia dostęp do informacji o sprawach publicznych, czyli aktywności organów i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a jednym z przejawów tej aktywności jest gospodarowanie majątkiem publicznym, czyli np. dysponowanie środkami finansowymi na wynagrodzenia pracowników sfery publicznej, w tym nauczycieli świadczących pracę w szkołach publicznych, to informacja o takim wynagrodzeniu ma status informacji publicznej. Stwierdzenie powyższe nie przesądza jednakże o obowiązku przekazania wnioskodawcy tego rodzaju danych, a to z uwagi na brzmienie wskazanego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który zresztą powołał się Dyrektor ZS w [...] tyle, że zrobił to dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w wymaganej przez ustawę formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1). Tym samym, należało uznać, że w sytuacji, kiedy do dnia orzekania (bo stan na ten dzień bierze pod uwagę sąd rozpoznający sprawy z zakresu informacji publicznej), Dyrektor nie wydał takiej decyzji, to pozostaje w bezczynności, o czym orzeczono w I niniejszego wyroku, zobowiązując Dyrektora do rozpoznania wniosku skarżącego w ciągu 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem.

Podkreślenia wymaga, że bezczynność Dyrektora nie dotyczyła tylko wydania decyzji w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale także całkowitego braku odniesienia się do pozostałej części wniosku S. S. tj. w zakresie wskazania danych wszystkich członków rady pedagogicznej w Technikum nr [...] w [...], tj.: pierwszego imienia, drugiego imienia, nazwiska, wieku, wykształcenia, zajmowanego stanowiska, nazwy i siedziby ukończonej uczelni. W tej bowiem części wniosek skarżącego pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi, co przesądziło o konieczności zobowiązania Dyrektora do jego rozpoznania we wskazanym wyżej terminie (pkt I wyroku). Dotyczył on danych o podmiotach sprawujących funkcje publiczne tj. nauczycielach jako zapewniających realizację prawo każdego obywatela do kształcenia się. W tym miejscu Sąd wskazuje, że charakteru informacji nie ma jednak informacja o wieku konkretnego nauczyciela, bowiem nie łączy się ona z wykonywanymi przez tego nauczyciela czynnościami w zakresie powierzonych mu publicznych zadań, w tym nie zależy od niego wysokość wynagrodzenia (w tym ostatnim przedmiocie istotny jest staż).

Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 149 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju naruszenie ma bowiem charakter kwalifikowany, a zatem nie może to być zwykłe odstępstwo od brzmienia regulacji prawnych, a musi charakteryzować się większym ciężarem gatunkowym. Tymczasem, Dyrektor ZS w [...] zareagował na wniosek S. S. i zrobił to w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niewydanie decyzji administracyjnej wynikało więc nie z braku chęci udzielenia odpowiedzi na wniosek, a z błędnej interpretacji przepisów co do konieczności wydania tego rodzaju aktu w razie uznania, że zachodzą okoliczności określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W pkt III wyroku Sąd zasądził na rzecz skarżącego od Dyrektora ZS w [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, które obejmują wpis od złożonej skargi. Podstawę powyższego stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.