Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 351/23 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WOA.7721.81.2023.RD w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddalona skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 351/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr WOA.7721.81.2023.RD, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 marca 2023 r., nr NB.7360.20.2023, o odmowie zmiany pozwolenia na użytkowanie budynku hali przy ul. [...] w K.1, na działkach nr [...], [...] i [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.S., zarzucając naruszenie:

1. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: "P.b.") w aspekcie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") przez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, że przepis będący podstawą prawną wydania pozwolenia na użytkowanie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 155 K.p.a., sprzeciwiającym się zmianie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

2. art. 155 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego organ powinien na podstawie tego przepisu zmienić decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z żądaniem T.S., a nie odmówić zmiany ostatecznej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "P.p.s.a.") przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji i oddalenie skargi, mimo że zdaniem skarżącego decyzje te nie odpowiadały prawu.

Jednocześnie T.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kwoty 590 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 P.b. w zw. z art. 155 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 P.b. należało rozpoznać łącznie. Dotyczą one bowiem tego samego zagadnienia, a mianowicie dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez zastąpienie kategorii XVII obiektu budowlanego kategorią XVIII. T.S. wywodzi, że art. 59 ust. 1 P.b. nie jest przepisem szczególnym, który sprzeciwiałby się zastosowaniu art. 155 K.p.a., a żądana zmiana miała jedynie prowadzić do przypisania obiektowi rzeczywistej funkcji, nie do osiągnięcia jakiejkolwiek korzyści związanej ze współczynnikiem kategorii obiektu. Stanowiska tego nie można podzielić.

Punktem wyjścia musi być treść art. 155 K.p.a. Przepis ten dopuszcza zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, tylko wtedy, gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne oraz przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W realiach niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie ma to, że żądana przez skarżącego zmiana nie odpowiadała żądaniu i zebranej dokumentacji sprawy zakończonej decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. Nie ma zatem potrzeby rozstrzygania tej kwestii w ujęciu abstrakcyjnym, to znaczy przez formułowanie tezy, czy każda decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 P.b. pozostaje co do zasady poza zakresem art. 155 K.p.a. Wystarcza stwierdzenie, że w tej konkretnej sprawie art. 155 K.p.a. nie mógł stanowić podstawy żądanej zmiany.

Jak trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, istotą postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest weryfikacja zgodności wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ nadzoru budowlanego nie kreuje w tym postępowaniu nowej koncepcji funkcjonalnej obiektu, lecz sprawdza, czy obiekt może być użytkowany w sposób wcześniej przewidziany i zaakceptowany. Z art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 i 2 P.b. wynika więc ścisły związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z wnioskiem inwestora, z dokumentacją projektową oraz z wynikiem obowiązkowej kontroli. Na marginesie warto zauważyć, że kategoria obiektu mieści się w sferze zagadnień branych pod uwagę w toku obowiązkowej kontroli. Świadczy o tym chociażby art. 59d ust. 4 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia T.S. pozwolenia na użytkowanie, którego zmiany następnie się domagał (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zgodnie z którym wzór protokołu obowiązkowej kontroli powinien obejmować w szczególności adres i kategorię obiektu budowlanego oraz ustalenia dotyczące zgodności wykonania obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W tym właśnie sensie przepisy P.b. normujące wydanie pozwolenia na użytkowanie stanowiły w rozpoznawanej sprawie przepisy szczególne w rozumieniu art. 155 K.p.a. Nie dlatego, że wyłączają one w każdej sytuacji możliwość zastosowania tego przepisu, lecz dlatego, że w niniejszej sprawie żądana zmiana pozostawała w kolizji z podstawą faktyczną i prawną pierwotnego rozstrzygnięcia.

Dla oceny zarzutów kasacyjnych zasadnicze znaczenie ma to, że decyzja z dnia 27 czerwca 2016 r. została wydana zgodnie z żądaniem T.S.. Postępowanie zakończone tą decyzją zostało wszczęte na wniosek skarżącego, a załączona do tego wniosku karta informacyjna jednoznacznie wskazywała kategorię XVII obiektu budowlanego. Tę samą kategorię przewidywały również dokumenty wcześniejszego etapu procesu inwestycyjnego, w tym pozwolenie na budowę z dnia 17 czerwca 2015 r., znak ArB.6740.1.284.2015, oraz projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją z dnia 10 marca 2016 r., znak ArB.6740.1.5.2016. Skoro więc Powiatowy Inspektor prowadził obowiązkową kontrolę w odniesieniu do obiektu budowlanego tak określonego przez inwestora i oceniał jego zgodność przez pryzmat zatwierdzonego projektu budowlanego, który przewidywał kategorię XVII, to już z tych powodów nie było podstaw do przyjęcia, że wśród możliwych rozstrzygnięć sprawy o pozwolenie na użytkowanie mieściło się także rozstrzygnięcie przewidujące kategorię XVIII. Podkreślenia wymaga, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy alternatywnego brzmienia decyzji, ale w granicach sprawy pierwotnej. Z tego punktu widzenia nie można zaakceptować oczekiwania T.S., aby zmienić decyzję z dnia 27 czerwca 2016 r. na taką, która przewiduje kategorię XVIII obiektu budowlanego. Nie odpowiadałoby to jego pierwotnemu żądaniu, dokumentacji sprawy oraz wynikom czynności dowodowych, to jest obowiązkowej kontroli, która dotyczyła obiektu budowlanego kategorii XVII.

W tym miejscu trzeba dodać, że sam skarżący przyznaje, iż z uwagi na łączenie funkcji produkcyjnej i usługowej kwalifikacja obiektu do konkretnej kategorii nie była oczywista. Okoliczność ta nie wzmacnia jednak skargi kasacyjnej. Prowadzi ona raczej do wniosku przeciwnego. Jeżeli bowiem granica pomiędzy kategoriami XVII i XVIII mogła budzić wątpliwości, to nie można po latach, w trybie art. 155 K.p.a., zastąpić kwalifikacji przyjętej uprzednio przez inwestora i przez organ inną kwalifikacją tylko dlatego, że obecnie skarżący uważa ją za trafniejszą. Nie ma potrzeby przesądzania, czy w ujęciu teoretycznym obiekt łączący funkcje produkcyjne i usługowe mógłby być projektowany i oddawany do użytkowania odmiennie. Istotne jest to, że T.S. konsekwentnie posługiwał się kategorią XVII na etapie, na którym dochodziło do zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na użytkowanie, a organ oceniał obiekt właśnie w tym kontekście.

Nie prowadzi do odmiennego wniosku argument, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 10 czerwca 2014 r. oraz decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 marca 2016 r. odnosiły się do hali produkcyjno-usługowej. Sama nazwa inwestycji nie przesądza jeszcze o możliwości zmiany kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 ust. 1 P.b. decydujące znaczenie ma to, jak obiekt został ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym i jak został przedstawiony przez inwestora we wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Z tej perspektywy nie ma rozstrzygającego znaczenia podnoszona przez T.S. okoliczność, że w samej decyzji z dnia 10 marca 2016 r. nie było odrębnej wzmianki o kategorii obiektu. Decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany zamienny, a właśnie ten projekt stanowił dla organu nadzoru budowlanego punkt odniesienia przy kontroli zgodności wykonania obiektu.

Nie jest również trafne stanowisko skarżącego, że żądana zmiana miałaby dotyczyć jedynie elementu informacyjnego. Po pierwsze, sam T.S. nadaje temu elementowi znaczenie wyraźnie szersze. W skardze kasacyjnej wyjaśnia bowiem, że celem zmiany było przypisanie obiektowi funkcji produkcyjnej oraz przecięcie sporów co do tego, jaki obiekt faktycznie wybudowano i jak może być wykorzystywany. Oznacza to, że skarżący nie domaga się prostego uściślenia opisu, lecz takiej zmiany decyzji z dnia 27 czerwca 2016 r., która miałaby oddziaływać na ocenę zakresu dopuszczalnego użytkowania obiektu. Po drugie, bez znaczenia pozostaje twierdzenie, że T.S. nie dąży do zmiany kategorii obiektu. Dla oceny dopuszczalności art. 155 K.p.a. istotne jest nie subiektywne uzasadnienie strony, lecz to, że żądana zmiana ingeruje w treść decyzji wydanej na podstawie określonego wniosku i określonego projektu.

W tym sensie obecne żądanie skarżącego stanowi w istocie próbę modyfikacji jego własnego pierwotnego żądania. Postępowanie z art. 155 K.p.a. toczy się w przedmiocie zmiany istniejącej decyzji, a nie w celu wydania nowego pozwolenia na użytkowanie dla inaczej scharakteryzowanego obiektu. Nie służy ono temu, aby po latach zastąpić własną, uprzednio przyjętą kwalifikację obiektu inną kwalifikacją, mającą lepiej odpowiadać aktualnej argumentacji strony. Z tej przyczyny art. 155 K.p.a. nie mógł być wykorzystany do uzyskania decyzji, która nie korespondowałaby z materiałem dowodowym sprawy pierwotnej. To, czy i w jakich trybach skarżący może dążyć do dostosowania stanu prawnego do aktualnego sposobu korzystania z obiektu, pozostaje poza granicami tej sprawy. Wystarczy stwierdzić, że celu tego nie może osiągnąć przez zmianę decyzji z dnia 27 czerwca 2016 r. w trybie art. 155 K.p.a.

Na taką ocenę nie wpływa powołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo. Okoliczność, że T.S. kwestionuje przydatność przywołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku o sygn. akt II SA/Lu 471/22 z uwagi na jego nieprawomocność, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Zaskarżony wyrok nie opiera się na mocy wiążącej tego rozstrzygnięcia, lecz na własnej ocenie prawnej Sądu pierwszej instancji. Również ogólna teza zawarta w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 572/09, że dopóki decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, można rozważać jej zmianę lub uchylenie na podstawie art. 155 K.p.a., nie przesądza o zasadności żądania T.S.. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadoma jest treść uzasadnienia tego wyroku. Dotyczył on zmiany terminu wykonania dodatkowych obowiązków związanych z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na użytkowanie. Możliwość rozważenia zastosowania art. 155 K.p.a. dotyczyła więc zupełnie innej sytuacji niż oceniana w niniejszej sprawie i nie oznacza jeszcze, że w konkretnym stanie faktycznym istnieją podstawy do żądanej zmiany.

Nie wspiera stanowiska skarżącego także przywołany przez niego wyrok o sygn. akt II OSK 3795/18. Wynika z niego bowiem, że art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie niedopuszczalne było właśnie oderwanie treści pozwolenia na użytkowanie od wniosku inwestora z 2016 r., od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od wyniku obowiązkowej kontroli. Podobnie nie można wyprowadzać korzystnych dla T.S. wniosków z wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1410/16. Przeciwnie, przywołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 106/10, wskazuje, że art. 155 K.p.a. nie służy zmianie decyzji w zakresie kategorii obiektu. Zresztą część wywodu uzasadnienia wyroku o sygn. akt II OSK 106/10, która dotyczy orzekania na podstawie art. 155 K.p.a., eksponuje element zachowania tożsamości elementów przedmiotowych sprawy objętej wnioskiem o zmianę, co tylko potwierdza niedopuszczalność zmiany pozwolenia na użytkowanie z dnia 27 czerwca 2016 r. przez pryzmat argumentów przedstawionych na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia.

Z kolei przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia o sygn. akt II OSK 2578/19, II SA/Lu 972/16 i VII SA/Wa 1652/12 odnoszą się do odmiennych sytuacji procesowych, w których organ nadzoru budowlanego samodzielnie ustala kategorię obiektu na potrzeby innego rodzaju postępowania, w szczególności sankcyjnego. Z orzeczeń tych nie wynika uprawnienie do zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 155 K.p.a. Samodzielność ustaleń organu w odrębnej sprawie nie jest tożsama z dopuszczalnością wzruszenia decyzji ostatecznej w sprawie zakończonej wiele lat wcześniej, w warunkach takich jak występują w niniejszej sprawie.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 P.p.s.a. Zarzut ten ma charakter wynikowy. Jego zasadność zależy bowiem od przyjęcia, że organy administracji wadliwie odmówiły zastosowania art. 155 K.p.a. Skoro założenie to jest błędne, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uchylenia decyzji organów, a oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było prawidłowe. Zarzut ten nie wskazuje przy tym na samodzielne uchybienie procesowe po stronie Sądu pierwszej instancji, lecz stanowi jedynie konsekwencję polemiki z oceną materialnoprawną przyjętą w zaskarżonym wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.