Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].

Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. K. M. (skarżący) zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy N. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 – dalej "u.ś.r") – nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności – zgodnie z przedłożonym orzeczeniem lekarskim - datuje się od [...] listopada 2019 r. Organ zważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2019 r. nie uchylił art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani nie wykreował prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. Wskazał nadto, że niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim ze skarżącym nielegitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia opisaną w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że o ile błędna okazała się zastosowana przez organ I instancji wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku TK o sygn. K 38/13, to przeszkodą dla przyznania świadczenia pozostaje okoliczność, iż skarżący nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Podniósł, że małżonek nie jest objęty obowiązkiem alimentacyjnym wobec drugiego małżonka, na co wskazuje odmienność regulacji art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1968 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086, dalej "k.r.o."). Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. małżonkom osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym przysługuje specjalny zasiłek pielęgnacyjny (w sytuacji niepodejmowania lub rezygnacji przez nich z zatrudnienia w celu sprawowania opieki), przy czym przepis ten rozróżnia osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z k.r.o. oraz właśnie małżonków.

W skardze na powyższą decyzję K. M. podniósł, że jest osoba bezrobotną, która nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawną żoną. Wskazał, że podjęcie przez niego zatrudnienia jest niemożliwe z uwagi na znaczne pogorszenie stanu zdrowia jego żony. Przywołał, że zgodnie z art. 130 k.r.o. ciąży na nim obowiązek dostarczania środków utrzymania małżonce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło stwierdzenie przez organ odwoławczy, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.

Nadmienić należy, że w utrzymując w mocy decyzję organu I instancji pomimo zastosowania przez Burmistrza Miasta i Gminy N. błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach swego rozstrzygnięcia zasadnie stwierdziło, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443).

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak określenia momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mógł stanowić samoistnie podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Szersza argumentacja w tym zakresie jest zbędna dla rozpoznania sprawy, albowiem kwestia nie stanowi przedmiotu sporu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący we wniosku z [...] stycznia 2020 r. domagał się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną W. M.. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z [...] stycznia 2020 r. nr [...], w którym stwierdza się, że W. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2019 r., a niepełnosprawna wymaga stałej opieki z powodu niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, natomiast nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dokonując wykładni powyższych przepisów należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18 (Baza CBOSA) gdzie zauważono, że brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust.1a ustawy niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne, zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 pkt 4 dotyczy innych osób, niż wymienione w pkt 1-3 art. 17 ust.1, a więc innych, niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Z kolei art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni, niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt.1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa, osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie literalnej wykładni omawianych przepisów, jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie pomimo, że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy).

Jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób tylko ogranicza to prawo, to jednak ograniczenia te, bez względu na to czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej, prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem, a przede wszystkim z zasadami państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na art. 69 Konstytucji, który nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, który przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Co więcej, w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych.

Przedstawiona powyżej analiza art. 17 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany zaś w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (vide: wyrok NSA z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, dostępny jw.). Przepis ten wręcz podkreśla wyprzedzający inne osoby obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12, Baza NSA oraz sądów administracyjnych – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 208/18, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 09 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 208/18, Baza NSA).

Wbrew stanowisku organu odwoławczego stwierdzić więc należy, że małżonek jest osobą, na której - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. - ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka. W konsekwencji przepis ten ma w pełni zastosowanie do małżonka ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przesądzenie powyższej okoliczności nie daje jednocześnie samoistnej podstawy do przyznania świadczenia wnioskującemu małżonkowi bez poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych związanych z pozostałymi ustawowymi przesłankami. Między innymi, że wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, jest jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Oprócz przesłanki podmiotowej oraz przesłanki legitymowania się przez osobę niepełnosprawną właściwym orzeczeniem o niepełnosprawności art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost stanowi, że chodzi tu o sytuację rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. Niezbędne jest zatem w tym zakresie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji obydwu instancji dokonały błędnej wykładni i przez to niewłaściwie zastosowały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji - art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 u.ś.r., a organ odwoławczy art. 17 ust. 1 pkt 4, czego wynikiem było nieprawidłowe wykluczenie skarżącego z kręgu osób uprawnionych do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Spowodowało to naruszenie prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy jak i w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało orzeczenie przez Sąd o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.