Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 734/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr DLI.7.6615.86.2018.PNW w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 734/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. nr DLI.7.6615.86.2018.PNW w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent Miasta [...], zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 i art. 84 § 2 k.p.a. poprzez:

a) uznanie, że prawidłowym było dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A.M.;

b) przyjęcie odmiennej wykładni na gruncie proceduralnym art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy z ich literalnej dyspozycji okoliczność ta nie wynika.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy organy orzekające w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty odszkodowania należnego uprawnionym właścicielom nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] przejęte pod inwestycję drogową drogi regionalnej relacji R. – P. Etap [...], zasadnie posłużyły się dowodem w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.M. w dniu 8 listopada 2017 r. Skarżący zarzuca bowiem, że rzeczoznawca majątkowy A.M. podlegała wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 w związku z art. 84 § 2 k.p.a. i art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tej przyczyny, że była autorką wyceny stanowiącej dowód w uprzednio toczącym się postępowaniu odszkodowawczym, zakończonym wydaniem przez organ I instancji decyzji z [...] maja 2017 r., która została uchylona przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] września 2017 r. z uwagi na opisane w tej decyzji uchybienia i wady dokonanego oszacowania.

Sąd I instancji uznał, że skoro przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wymaga wyłączenia pracowników organów pierwszej instancji na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, gdyż ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" , to brak jest podstaw do stosowania w sposób rozszerzający tego przepisu wobec rzeczoznawcy majątkowego tylko z tej przyczyny, że błędy jego operatu szacunkowego były podstawą wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Poza sporem jest bowiem, że rzeczoznawca nie brał udziału w wydaniu decyzji uchylonej w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jako że nie jest organem decyzyjnym, a jego operat stanowi jedynie dowód w sprawie, podlegający ocenie organu wydającego decyzję.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość powyższego stanowiska Sądu I instancji.

Powyższe zagadnienie prawne było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2021 r., I OSK 1335/19, stwierdził, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa w opisanej sytuacji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jest zatem błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Należy zaznaczyć, że o ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a.

Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1706/15 i wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 3141/18).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe poglądy prawne wyrażone w wyroku z 24 marca 2021 r., I OSK 1335/19, i uznaje je za własne. Należy zatem uznać za prawidłowe stanowisko zajęte przez Sąd I instancji co do braku podstaw do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego w ponownie prowadzonym postępowaniu w sytuacji, gdy uprzednio wydana w sprawie decyzja oparta na operacie szacunkowym sporządzonym przez tego rzeczoznawcę majątkowego została uchylona właśnie ze względu na stwierdzoną przez organ odwoławczy wadliwość jego operatu szacunkowego.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 i art. 84 § 2 k.p.a. nie mógł zatem odnieść skutku pożądanego przez kasatora.

Na marginesie należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wypowiadany pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (zob. np. wyroki NSA z: 28 października 2019 r. II OSK 1157/19; 7 listopada 2019 r., I OSK 570/18). Oznacza to, że jeżeli nawet przyjąć za kasatorem, że stosując art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy dokonać prostego zastąpienia wyrazów "pracownik organu administracji publicznej" wyrazami "rzeczoznawca majątkowy", to i tak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógłby stanowić podstawy prawnej wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.