Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 117/17 o odrzuceniu skargi P.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 29 listopada 2017 r. odrzucił skargę P.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 30 maja 2017 r.". Zdaniem skarżącego, przedłożona mu w trybie

art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej: p.w.KAS),

propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby.

Odrzucając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Podkreślił,

że pisemna propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest decyzją administracyjną. Ustawodawca, w przeciwieństwie do art. 169 ust. 4 p.w.KAS, nie posłużył się formą decyzji na oznaczenie pisemnej propozycji pracy. W ocenie Sądu, stanowi ona czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako że rozstrzyga o tym, że skarżący jako funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale propozycję zatrudnienia. Skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia P.M., reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy

nie jest decyzją administracyjną podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że

z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de

facto jest decyzją administracyjną ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art.

132 k.p.a. do właściwego organu II instancji, i tym samym odrzucenia skargi opartej

na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art.

45 ust. 1 Konstytucji RP);

3. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za

decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc

propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na

przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie

art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli

zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art.

7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i

słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia

na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z

art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu,

że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ

nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, bądź uchylenie postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 §

2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób

sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie, niezbędne stało się wyjaśnienie, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić

należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, wyrok bowiem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – w zakresie charakteru złożonej propozycji pracy - odpowiada prawu.

Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 29 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Funkcjonariusz złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. Jednocześnie zaskarżył ją w drodze "odwołania". Istotą zaś powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku podjęcia czynności procesowych w sprawie złożonego środka odwoławczego pn. "odwołanie".

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone

w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących

uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV,

V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Istotna zatem dla oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi była treść art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W myśl tego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia

albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy,

zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym

w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano jednoznacznie, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 §

2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego

z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez

funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, nakierowana na wyprowadzenie wniosku, że propozycja złożona skarżącemu stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest nieuzasadniona.

W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie przez skarżącego propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez niego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 §

2 pkt 9 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 §

1 i 3 p.p.s.a., skargę tę oddalił.