Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1543/16 w sprawie ze skargi E. G. i M. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 30 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1543/16) oddalił skargę E. G. i M. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 4 stycznia 2016 r. E. G. i M. G. wystąpili do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny w związku z realizacją inwestycji pn. Budowa warsztatu z częścią mieszkalną, placu pod handel pojazdami, maszynami, częściami na działce nr [...] położonej przy ul. G. / F. w P. Zdaniem wnioskodawców wykorzystanie drogi niższej klasy, ustanowienie drogi koniecznej lub służebności przejazdu jest niemożliwe. Działka nr [...] od strony ul. F. jest zabudowana i posiada sad owocowy, zaś w przyszłości chcieliby rozbudować dom, postawić dwa garaże i podzielić działkę.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), § 77 i § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r.) oraz art. 104 K.p.a. nie zezwolił wnioskodawcom na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. G.) w m. P., gm. G. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb P. Jak wskazał organ, droga krajowa nr [...] na całej swej długości jest zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy technicznej "GP"). Charakteryzuje się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze tej klasy należy ograniczać ilość zjazdów do posesji przyległych do drogi, a w szczególności zjazdów publicznych. Zasadnym jest zatem, aby obsługę komunikacyjną takich działek realizować przez istniejący układ dróg lokalnych, którą działka nr [...] ma zapewnioną za pośrednictwem drogi niższej klasy technicznej – drogi gminnej publicznej włączonej do drogi krajowej za pośrednictwem skrzyżowania. Nadto objęty wnioskiem zjazd usytuowany jest w obszarze oddziaływania zlokalizowanej po przeciwnej stronie pasa drogowego zatoki przystankowej dla autobusów oraz w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Wyrażenie zgody zgodnie z wnioskiem skutkowałoby natomiast znaczącym pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego tym bardziej, że droga publiczna jest drogą tranzytową.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. G. i M. G.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu wydanie wnioskowanego zezwolenia oznaczałoby naruszenie przepisu § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyli E. G. i M. G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazując na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że droga krajowa nr [...], przy której miałby być usytuowany zjazd publiczny, należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego. Ustanowienie zjazdu w takim przypadku jest stosowane warunkowo, w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

W niniejszej sprawie zasadnie wskazano z jednej strony na duże natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, z drugiej, że skarżący mają możliwość wykorzystania istniejącej drogi gminnej połączonej z drogą krajową do obsługi działki. Ewentualna zaś przebudowa drogi gminnej w celu podwyższenia jej parametrów technicznych i użytkowych należy do Gminy, a argumentacja że obecny jej stan uniemożliwia poruszanie się po niej samochodów ciężarowych i lawet nie może odnieść zamierzonego skutku. Także z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż skomunikowanie ww. nieruchomości powinno spełniać warunki ww. § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia i mieć miejsce poprzez wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi niższej klasy technicznej.

Nadto przepisy ww. rozporządzenia nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Dlatego też prawidłowo organ wywiódł, że z uwagi na lokalizację zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z drogami gminnymi zgoda na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego nie może być wydana stosownie do § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji akta sprawy bezspornie wskazują na wystąpienie w sprawie sytuacji szczególnej z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nadto w poczet materiału dowodowego włączono mapy obrazujące zasady ruchu drogowego obowiązujące na przedmiotowym odcinku drogi krajowej. I chociaż pojęcie "obszaru oddziaływania skrzyżowania" nie zostało zdefiniowane, to jednak organ w sposób dokładny wyjaśnił, jakie okoliczności wziął pod uwagę. Obszar ten obejmuje obszar (obręb) skrzyżowania (wspólna część przecinających się lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia - na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania) i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Od strony południowo – wschodniej początek obszaru oddziaływania tego skrzyżowania wyznacza znak drogowy pionowy F-6 "znak uprzedzający umieszczany przed skrzyżowaniem" zastosowany 13 m przed tym zjazdem. Organ wskazał także, iż zjazd publiczny byłby usytuowany po przeciwnej stronie zatoki autobusowej, co stanowi dodatkową okoliczność wskazującą na jego usytuowanie w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Końcowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że niewątpliwie zamiar podjęcia działalności gospodarczej na działce stwarza dla właścicieli określone problemy, jednak przepisy nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. G. i M. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego zastosowanie, pomimo iż przedmiotowy zjazd nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar oddziaływania skrzyżowania wyznacza lokalizacja znaku pionowego F-6,

2. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia zezwolenia na przebudowę spornego zjazdu w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż korzystanie w celu dojazdu do nieruchomości z ul. F., będącej drogą klasy L jest nieuzasadnione z punktu widzenia planowanej przez skarżących na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej,

3. art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę, czy przedmiotowy zjazd z wnioskiem o zezwolenie na przebudowę którego wystąpili skarżący będzie znajdować się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. M. z ul. F. i ul. P.,

4. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez niedopuszczenie dowodu z prywatnej oceny technicznej nr [...] sporządzonej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Samochodowych [...] na okoliczność ustalenia, czy przebudowa zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w sytuacji gdy przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu oraz stanu faktycznego i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wyznaczenie obrębu skrzyżowania poprzez odniesienie się do lokalizacji znaków drogowych nie uwzględnia wszystkich czynników albowiem odległość umieszczenia konkretnych znaków wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa. Obszar oddziaływania skrzyżowania będzie zatem wartością stałą, niezależną choćby od długości odcinków, na których występuje przyspieszenie lub zwalnianie pojazdów. Jego wyznaczenie poprzez proste odniesienie do lokalizacji znaków umieszczonych w okolicach skrzyżowania jest natomiast postępowaniem błędnym. Również nie sposób zgodzić się organem, że ustanowienie zjazdu w sytuacji gdy po drugiej stronie jezdni znajduje się zatoka autobusowa niosłoby za sobą obniżenie poziomu bezpieczeństwa na tym odcinku drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. (zarzut 4). Po pierwsze użycie w analizowanym przepisie sformułowania "sąd może" świadczy o tym, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. Po drugie natomiast sprawa administracyjna jest ostatecznie rozstrzygana przez organy, a sąd administracyjny kontroluje wyłącznie sposób jej załatwienia pod względem zgodności z przepisami. Oznacza to, że sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie tych ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu lub czynności. Nie mogą one natomiast prowadzić do nowego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, gdyż w takim przypadku sąd powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05, 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 508/05, 3 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 544/05, 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 731/18 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.goc.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również wielokrotnie wskazywano na brak podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentów, który w istocie ma charakter opinii biegłego jak opinia urbanistyczna, czy prawnopodatkowa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 lutego 2005 r. sygn. akt FSK 1640/04, 14 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1673/04; 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II FSK 355/08, 22 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 574/08). Taki też charakter miała złożona w sprawie ocena techniczna sporządzona przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Samochodowych "[...]". W istocie stanowiła ona próbę dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego dokonanego przez organy administracyjne, co na etapie postępowania sądowego uznać należało za spóźnione, a więc nie mogło zostać uwzględnione przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (zarzut 3). Nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę, czy przedmiotowy zjazd będzie znajdować się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, chociaż tak sformułowana argumentacja abstrahuje od rzeczywistych podstaw odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. Sąd pierwszej instancji, sygnalizując, że choć pojęcie tego obszaru nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w żadnym akcie prawnym, trafnie podkreślił fakt usytuowania projektowanego zjazdu za znakiem drogowym F-6. W świetle § 70 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Nr 170, poz. 1393 ze zm.) stanowi on "znak uprzedzający umieszczany przed skrzyżowaniem" i który "uprzedza o wskazanym na nim odpowiednim znakiem niebezpieczeństwie lub zakazie występującym za skrzyżowaniem na wskazanej drodze", a więc wyznacza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego występujące w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.), który wyklucza możliwość lokalizacji zjazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znak drogowy uprzedzający o skrzyżowaniu jest jednym z zasadniczych elementów definiujących obszar oddziaływania skrzyżowania. W konkretnych przypadkach obszar ten z uwagi na dodatkowe okoliczności tj. ukształtowanie terenu, typ skrzyżowania i inne wskazane w powołanym w skardze kasacyjnej piśmie Ministra z 9 listopada 2012 r., może być większy lub mniejszy tym niemniej w okolicznościach sprawy odwołanie się do znaku drogowego było jak najbardziej trafne. Skoro uprzedza on o skrzyżowaniu czyli występującym na drodze zagrożeniu to usytuowanie w pewnej odległości za nim zjazdu publicznego to zagrożenie znacząco by zwiększyło. Analiza znajdujących się w aktach sprawy map potwierdza niewielką odległość projektowanego zjazdu od skrzyżowania. Dodatkowo należy stwierdzić, a na co również wskazywały organ i Sąd pierwszej instancji, że lokalizowanie zjazdów na drogę krajową stanowi wyjątek, a więc należy minimalizować ich liczbę, zapewniając połączenie przez istniejący układ dróg lokalnych. Taki dostęp w okolicznościach niniejszej sprawy ma zapewniony skarżący. Ponadto odmowa udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego nastąpiła ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które może sprowadzić budowa takiego zjazdu. Zdaniem organów niebezpieczeństwo to wynikało jednak nie tylko z lokalizacji zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania, ale także usytuowania go naprzeciw zatoki autobusowej oraz z tranzytowanego charakteru niniejszej drogi, konieczności zapewnienia jej przepustowości, dużego natężenia ruchu, a także publicznego charakteru tego zjazdu. Dlatego też analiza dodatkowo warunków geograficznych położenia skrzyżowania lub jego budowy, obliczania do prędkości do jakiej zwalniają samochody w obrębie skrzyżowania, na które wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie miała znaczenia dla prawidłowości oceny zaprezentowanej w kontrolowanym wyroku, bowiem nie kwestionowała istnienia tego niebezpieczeństwa. Z tych też przyczyn niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. (zarzut 1), chociaż trudno uznać, aby określenie "obszaru oddziaływania skrzyżowania" przy pomocy znaku drogowego F-6 stanowiło wykładnię tego pojęcia.

W konsekwencji powyższego nie podlegał uwzględnieniu zarzut 2 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie odmówiono udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu, przyjmując, że nie zachodzi wyjątkowy przypadek, o którym mowa w tym przepisie tym bardziej, że skarżący mają zapewniony zjazd z drogi gminnej, która jest połączona z drogą krajową. Stan tej drogi, jej parametry, czy przydatność do obsługi zamierzonej do prowadzenia działalności gospodarczej nie miały natomiast znaczenia z punktu widzenia oceny okoliczności niniejszej sprawy.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.