I OSK 1896/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-04-16	
Data wpływu	2013-08-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bożena Popowska
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Po 869/12	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 749; art. 79 § 2; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240; art. 67; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Po 869/12 w sprawie ze skargi J. T. na czynność Starosty G. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. ( sygn. akt III SA/Po 869/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. T., stwierdził bezskuteczność czynności Starosty G. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. J. T. wystąpił o zwrot nadpłaty w kwocie [...] zł. za wydanie karty pojazdu marki V. nr rej. [...].

Starosta G. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił uwzględnienia w/w wniosku.

W ocenienie organu, opłata za kartę pojazdu w kwocie [...] zł pobrana bowiem została od wnioskodawcy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wysokość tej opłaty – w myśl art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) – określona była w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wprawdzie, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) przepis ten został uznany za niekonstytucyjny, ale wyrok ten zaczął obowiązywać dopiero od dnia 15 kwietnia 2006 r., a więc nie miał zastosowania przy ustalaniu wysokości opłaty, pobranej od J. T. w dniu [...] sierpnia 2005 r.

W dniu [...] stycznia 2012 r. J. T. wezwał Starostę G. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, podkreślając, że mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., przepis ten był dotknięty wadą determinującą jego niekonstytucyjność ex tunc.

Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Na czynność odmowy zwrotu kwoty 425 zł., pobranej tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu ( czynność z dnia 9 stycznia 2012 r. ), J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której wnosił o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Odpowiadając na skargę, Starosta G. wnosił o jej oddalenie.

Stwierdzając - na zasadzie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej: "P.p.s.a." - bezskuteczność zaskarżonej czynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga była uzasadniona, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i wnioski, były – zdaniem Sądu – zasadne.

Sąd, na wstępie, przywołał treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r.( sygn. akt I OPS 3/07), w której przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym przypadku bowiem obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa a organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą - według przepisu prawa - osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego.

Uchwała ta – jak wywodził Sąd - od dnia jej ogłoszenia nakładała na sądy administracyjne obowiązek oceniania legalności aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu, z perspektywy zawartego w niej stanowiska, co przekładało się na stosowaną formę rozpatrywania tych spraw przez organy administracji. Tym niemniej stosowanie się do powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutowała na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (vide: art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157, poz. 1241).

Ustawa ta – jak kontynuował Sąd – określiła zaś wyraźnie, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą", stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)".

Mając na uwadze powyższe Sąd zatem stwierdził, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Zdaniem Sądu, w kategorii tej mieszczą się m.in. "opłaty za wydanie karty pojazdu", które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Mylne nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie stanowiło przeszkody do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej).

Ostatecznie Sąd przyjął, że opłaty za wydanie karty pojazdu – z uwagi na ich specyfikę – mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, co oznaczało, że należało je traktować jako niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodziły więc podstawy do przyjęcia w sprawie ich częściowego zwrotu trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Odpowiednie natomiast stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznaczało, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajduje zatem bezpośrednie zastosowanie ustawa o finansach publicznych, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie bowiem z art. 115 ustawy z dnia 27.08.2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ), przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej).

W konkluzji Sąd uznał, że wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych, wszczęte po 1 dniu stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegały rozpoznaniu w nowym trybie.

Jednocześnie przy tym Sad zaznaczył, iż charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadniał wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że stosując - mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

Niezastosowanie zatem w przedmiotowej sprawie prawidłowego trybu postępowania, uzasadniało – zdaniem Sądu - stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty, który ponownie rozpoznając wniosek strony, powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ponadto Sąd zwrócił przy tym uwagę, że pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., to przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Sąd polecił wiec, by rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, Starosta uwzględnił powyższe stanowisko Sądu i określił kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Starosta G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 79 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczone przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r.

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organu administracji, które z góry narzucają sposób rozstrzygnięcia skierowanego do organu wniosku wnioskodawcy o zwrot opłaty za kartę pojazdu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, jakoby w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należało liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Ustawodawca nie odebrał bowiem obecnie obywatelom uprawnienia do żądania zwrotu nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu, a jedynie w istocie poprzez zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym instytucji przedawnienia, wprowadził czasowe ograniczenie możliwości realizacji tego prawa. Ograniczenia te należy stosować niezależnie od tego, kiedy dana opłata została uiszczona to jest czy przed czy po 1 stycznia 2010 r.

Ponadto, sformułowane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dla organu administracji z góry narzucały sposób rozstrzygnięcia skierowanego do organu wniosku wnioskodawcy o zwrot opłaty za kartę pojazdu. Pomimo bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał uprawnienia skarżącego na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., to jednak udzielił organowi wytycznych oraz wskazówek, co do dalszego trybu postępowania, określając wprost treść przyszłej decyzji administracyjnej, która ma zostać wydana przez skarżący organ.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do obrazy prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowanie art. 79 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, jak naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 153 p.p.s.a., a które to naruszenie – zdaniem autora skargi kasacyjnej miało charakter istotny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego wskazać trzeba, że nie był on całkowicie uzasadniony.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem powyższy przepis może być naruszony jedynie w sytuacji, w której organ, ponownie rozpoznając sprawę (po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia organu przez sąd administracyjny) lub sąd nie stosuje się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.

Taka zaś sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie ponieważ wniosek J. T. był po raz pierwszy rozpoznawany przez sąd.

Jeśli zaś skarżący kasacyjnie – jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzucał Sądowi Wojewódzkiemu wadliwe sformułowanie zaleceń, co do dalszego toku postępowania, to winien sformułować zarzut kasacyjny oparty na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Taki zarzut nie został jednak postawiony.

Przechodząc do kwestii merytorycznych wyjaśnić należy, że zaskarżony wyrok, pomimo w dużej mierze wadliwego uzasadnienia, odpowiadał jednak prawu.

Problem, który wystąpił w analizowanej sprawie sprowadzał się m. in. do ustalenia prawidłowego trybu postępowania. Uczestnik postępowania – J. T. uiścił bowiem opłatę z za kartę pojazdu w kwocie [...] zł w dniu [...] sierpnia 2005 r. – zgodnie z obowiązującymi w tej dacie przepisami, to jest rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), ale - z uwagi na stwierdzenie, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), niekonstytucyjności w/w przepisu - uczestnik postępowania wystąpił w dniu [...] grudnia 2011 r. z wezwaniem do Starosty G. o zwrot nadpłaty w wysokości [...] zł. W dacie tej jednak obowiązywały już nowe przepisy ustawy o finansach publicznych i ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Zdaniem zatem Sądu Wojewódzkiego, wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych, wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegały rozpoznaniu w nowym trybie. W konsekwencji zachodziły więc podstawy do przyjęcia w sprawie ich częściowego zwrotu trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Odpowiednie natomiast stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznaczało, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, przy czym, stosując - mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należało liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

Powyższe stanowisko nie było jednak trafne.

Podkreślić wypada, że rozpoznawana sprawa jest jedną z wielu, analogicznych spraw, rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym doszło w tym zakresie do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej, a który to kierunek orzekania podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Wprawdzie w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i na mocy art. art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych powstał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tym niemniej przedmiotowa sprawa winna być rozpoznawana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że powołane wyżej, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczyły trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły zatem mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie regułą jednak nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to (na co trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie) koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12) Sąd ten stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak wyżej wyjaśniono, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestracje pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (określanego przez Sąd Wojewódzki "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Tym niemniej, chociaż błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do trybu prowadzenie niniejszej sprawy, to zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. Zasadnie także Sad przyjął, iż skoro Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), stwierdził niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), czyli przepisu na podstawie, którego została od uczestnika pobrana opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu, to przepis ten nie mógł stanowić uzasadnienia dla pobrania takiej sumy. Zaznaczyć przy tym bowiem trzeba, że wprawdzie Trybunał odroczył wejście w życie w/w wyroku, ale – jak prawidłowo przyjął to Sąd Wojewódzki – powyższe nieograniczało jednak Sądu w orzekaniu i ustalaniu niekonstytucyjności przepisu rangi podstawowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. ( sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu, rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w tym względzie, najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63); z dnia 18 grudnia 2000 r. (sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104); z dnia 21 lutego 2000 r. (sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90) i z dnia 22 maja 2000 r. (sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)."

Samo odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie kreuje zaś sytuacji odmiennej od tej, która została rozważona powyżej, a już na pewno nie ogranicza wskazanego wyżej uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. W świetle uwag powyższych zatem, uprawnienie sądu administracyjnego, tym bardziej nie może być podważone w sytuacji stwierdzenia niezgodności przepisu rozporządzenia wykonawczego z Konstytucją i ustawą przez Trybunał Konstytucyjny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, spowodował swym orzeczeniem, że przepis, w stosunku do którego stwierdzono przecież niezgodność z normą konstytucyjną, zyskuje szczególnie wiążącą moc.

Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza więc, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie bowiem uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się ona niezgodny z ustawą zasadniczą. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma więc wpływu na to stanowisko, bowiem nie wpływa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma tylko na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę wadliwego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

W związku z powyższym zasadne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego dotyczące zasadności wniosku uczestnika postępowania dotyczącego żądania zwrotu nadpłaconej kwoty tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu.

Mając więc na uwadze, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.