Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 555/21 zawieszające postępowanie w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2021 r., nr: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. 2

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 555/21 zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2021 r., nr: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oznaczonego sygn. akt II OSK 2291/21.

Sąd wskazał, że Wojewoda L. ww. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy - wydaną w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na wniosek skarżącego - decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] stwierdzającą, że decyzja Starosty B. z dnia [...] marca 2018 r., zmieniająca ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2017 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w B. przy Al. [...], w części dotyczącej projektu zagospodarowania w zakresie dostępności do drogi publicznej poprzez budowę dwóch zjazdów łączących wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji z układem komunikacyjnym sąsiadującego obiektu handlowego [...], na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w B. przy Al. [...], została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającą jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, że postępowanie zainicjowane skargą T. K. w niniejszej sprawie podlega zawieszeniu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a."

Jak bowiem ustalono (notatka urzędowa, k. 54), z wniosku skarżącego toczy się równolegle odrębne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2018 r. - w postępowaniu tym została wydana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2018 r., a następnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 685/21 oddalający skargę na tę decyzję, zaś obecnie na skutek skargi kasacyjnej sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 2291/21.

Sąd wskazał, że między tym postępowaniem (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2018 r.) a niniejszym postępowaniem (w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2018 r.) istnieje tego typu zależność, że konieczne jest prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornej decyzji, a dopiero następnie będzie możliwe rozpatrzenie sprawy objętej niniejszym wznowionym postępowaniem. Równoczesne prowadzenie tych postępowań mogłoby doprowadzić do dwóch różnych wykluczających się rozstrzygnięć dotyczących legalności (a w konsekwencji także pozostawania w obrocie prawnym) decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1318/11, w którym wyjaśniono, jakie następstwa dla weryfikowanej decyzji powoduje uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzono, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje konieczność zawieszenia wznawianego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd uznał, że zasada ta rozciąga się również na etap postępowania przed sądem administracyjnym - w takiej sytuacji, ze względu na toczące się przed sądem administracyjnym postępowanie nieważnościowe, zawieszeniu podlega – na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. postępowanie wznowieniowe.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. K., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i zastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zawieszenie postępowania poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku a także brak zastosowania środków określonych w ustawie, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby nie zawieszenie postępowania, skarga podlegałaby merytorycznemu rozpatrzeniu;

2) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wznowienia postępowania o zatwierdzenie projektu zamiennego zależy od prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności postępowania o zatwierdzenie projektu zamiennego, gdy tymczasem przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności określone odpowiednio w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie mają charakteru przemiennego, a tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne, zaś upływ czasu w postępowaniu wznowieniowym odgrywa istotną rolę, gdyż stosownie do treści art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat;

3) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm) w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym projektu zamiennego stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania wznowieniowego dotyczącego projektu zamiennego, co skutkowało w istocie pozbawieniem skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, a zarazem godzące w konstytucyjnie chronione prawo do sądu, czyli zamykające stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw;

4) naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, gdy Sąd nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie może zastosować przepisów Kodeksu postępowania, a jedynie na podstawie art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji przeprowadza kontrolę administracji publicznej, a także stosuje środków określonych w p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby nie zawieszenie postępowania, to podlegałaby ona merytorycznemu rozpatrzeniu;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

6) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 163 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., gdyż nie uwzględnił przebiegu całego postępowania, a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zawieszenie postępowania, dlatego też naruszenie tego przepisu mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, gdy prowadzenie postępowania wznowieniowego w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie stanowiło przeszkody do dokonania zmiany decyzji w oparciu o art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i doprowadziło do wydania przez Starostę B. kwestionowanej decyzji dotyczącej zmiany projektu budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. i nie zastosowano wówczas art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zawieszono postępowania administracyjnego;

7) naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej, zastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i przyjęcie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania powinny zapaść identyczne orzeczenia, a nie ma możliwości wydania dwóch różnych rozstrzygnięć, tj. oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego dotyczącej nieważności postępowania nie może skutkować uchyleniem decyzji Wojewody dotyczącym wznowienia postępowania jednej źródłowej decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego, gdy z treści art. 132 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c), p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. nie wynika tego rodzaju zależność;

8) naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej, zastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i powodowanie przewlekłości postępowania o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.), gdy WSA w Lublinie powinien dokonać kontroli zgodnie z przepisami prawa, a nie prowadzić działań obstrukcyjnych mogących skutkować zastosowaniem w niniejszym postępowaniu art. 146 § 1 k.p.a., a w trakcie trwania postępowania wznowieniowego wady pierwotnego postępowania czy projektu budowlanego nie mogą być sanowane poprzez zmianę decyzji pierwotnej pozwolenia na budowę, a reprezentatywny w tym zakresie jest wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, w którym przyjęto, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), a zawieszenie postępowania ma uzasadniać treść wyroku WSA w Lublinie z dnia 16 września 2021 r. sygn. II SA/Lu 131/21 dotyczącego wznowienia postępowania decyzji pierwotnej pozwolenia na budowę, iż nie jest racjonalnym, iż sprzeczność projektu z warunkami zabudowy i przepisami prawa "może stanowić podstawę do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, i to we wznowionym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana", czy przyjęcie, iż błahym powodem jest możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana, gdy kontrola dokonywana przez Sąd jest w oparciu o przepisy prawa a nie czynności faktyczne i liczenie na upływ czasu dzięki zawieszonemu postępowaniu i możliwości zastosowania negatywnej przesłanki określonej wart. 146 § 1 k.p.a, tj. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie zażalenia na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że między postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2018 r. a niniejszym postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. istnieje tego typu zależność, że konieczne jest prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornej decyzji, a dopiero następnie będzie możliwe rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania, stąd zasadne było zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2291/21.

Stwierdzić należy, że uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji. Wznowienie postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest z kolei instytucją umożliwiającą eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta wadliwością od chwili jej wydania (tj. ze skutkiem ex tunc).

Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu postępowanie w sprawie wznowienia powinno być zawieszone, do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego (zob. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2203/11; z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2356/20; z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1318/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.