Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem W. a Powiatem Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci I.P. i T.P. w pieczy zastępczej oraz kosztów objęcia rodziny zastępczej opieką koordynatora pieczy zastępczej postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Powiatowi Wejherowskiemu ze środków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Wnioskiem z 16 kwietnia 2024 r. Powiat W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem W. a Powiatem Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci I.P. i T.P. w pieczy zastępczej oraz kosztów objęcia rodziny zastępczej opieką koordynatora pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego w Żarach z 12 września 2023 r., III Nsm 873/22 umieszczono T.P. oraz I.P. w rodzinie zastępczej A. i R. S. w W. Faktyczne umieszczenie dzieci w rodzinie zastępczej nastąpiło 15 września 2023 r. Wnioskodawca 19 października 2023 r. wysłał do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. (dalej jako: "PCPR w Ż.") projekt porozumienia, o którym mowa w 191 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2024.177 t.j., dalej jako "upz"). W projekcie tym wskazane zostały warunki pobytu i wysokość wydatków ponoszonych na opiekę nad małoletnimi w rodzinie zastępczej.

PCPR w Ż. – nie kwestionując swojej właściwości do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich – nie zgodziło się na niektóre ze wskazanych w projekcie kosztów dotyczących koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej, tj.: ekwiwalentu za pranie odzieży roboczej i obuwie robocze, kosztów używania telefonu służbowego, odprawy emerytalno-rentowej oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przy ustaniu stosunku pracy. Ponadto w wypadku szkoleń pracowniczych i dokształcania zawodowego oraz delegacji wskazano na konieczność załączenia dokumentacji.

Porozumienie między stronami nie zostało zawarte.

W ocenie wnioskodawcy skoro ustawa nie rozróżnia jakie koszty objęcia rodziny zastępczej opieką koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej winien ponosić powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich, należy uznać, iż nie jest uprawnieniem stron porozumienia rozróżnienie takich składników i muszą być ponoszone wszystkie koszty.

W odpowiedzi na wniosek Powiat Ż. wniósł o jego odrzucenie, z uwagi na to, że jedynym przedmiotem sporu jest zakres partycypacji w kosztach pieczy zastępczej ponoszonych przez Powiat W. w odniesieniu do koordynatora pieczy zastępczej. Natomiast sama umowa (porozumienie) ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny i w związku z tym rozbieżności powinien rozstrzygać sąd powszechny, a nie administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j., dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie nie powstał spór co do tego, który organ jest właściwy do rozpoznania sprawy.

Spór o właściwość może powstać na gruncie realizacji kompetencji organów do załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej. Istotą rozstrzygnięcia sporu, którego podstawę stanowi rozbieżność stanowisk organów administracji publicznej w zakresie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów jest zatem wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej przez wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, co do zasady załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Zwrócić należy uwagę, że warunkiem rozstrzygnięcia sporu przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest także stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Wyłącznie sytuacja, w której organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznaje się za niewłaściwy i przekazuje podanie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 kpa innemu organowi, zaś organ, któremu podanie przekazano uważa, że nie jest organem właściwym, daje podstawy do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu na podstawie art. 4 ppsa.

Na gruncie niniejszej sprawy obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zstępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a upz. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 upz jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b upz.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 191 ust. 16 upz, który stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowanie, bowiem w ogóle taki spór o właściwość, na gruncie niniejszej sprawy, nie powstał.

Z akt sprawy wynika, jak już wyżej wskazano, że na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego w Żarach z 12 września 2023 r., sygn. III Nsm 873/22 umieszczono T.P. oraz I.P. w rodzinie zastępczej A. i R. S. w W. Wcześniej małoletni mieszkali na terenie powiatu Ż. i nie jest to w sprawie kwestionowane. Nie jest w sprawie również kwestionowane to, że to na Powiecie Ż. spoczywa obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich w pieczy zastępczej. Sporny jest jedynie zakres kosztów objęcia rodziny zastępczej opieką koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej i poszczególnych elementów, które miałyby się znaleźć w tym porozumieniu.

Porozumienie o którym mowa w powołanym wyżej przepisie art. 191 ust. 5 upz niewątpliwie ma charakter umowny. Ustawodawca w analizowanych przepisach określił zawartość merytoryczną porozumienia. Zgodnie z tymi uregulowaniami w porozumieniu określa się warunki pobytu dziecka oraz wysokość wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka czy średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Ustawodawca wskazał zatem na elementy odnoszące się do warunków bytowych pobytu dziecka oraz kosztów, jakie muszą być poniesione z tytułu sprawowania pieczy zastępczej nad przejętym dzieckiem. Obok wymienionych elementów przedmiotowe porozumienie będzie zawierało także takie jak okres, na jaki jest zawarte, oraz warunki, które będą uprawniały do jego wcześniejszego rozwiązania. Spornym elementem będzie tu rozstrzyganie sporów między powiatami oraz między powiatem a województwem samorządowym. Z uwagi na sygnalizowany umowny charakter przedmiotowego porozumienia opowiedzieć się należy za tym, że spory te rozstrzygane będą przed sądami powszechnymi (por. S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 191.).

Oznacza to, że kwestia poszczególnych kosztów objęcia rodziny zastępczej opieką koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej oraz wzajemnych uprawnień i obowiązków stron w ramach planowanego porozumienia stanowi sprawę cywilną, a nie administracyjną.

Sprawa niniejsza nie ma zatem charakteru sporu o właściwość, który może zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.