Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 579/22 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr BP.501.251.2022.0993.GR4.240428 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 579/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr BP.501.251.2022.0993.GR4.240428 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 180 zł na rzecz skarżącego.

Sąd I instancji w podstawie prawnej wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.".

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ II instancji naruszył powołane przepisy postępowania administracyjnego, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż doszło do naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego, czemu organ dał wyraz w zaskarżonej decyzji, która zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób wystarczający wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;

2) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 z późn. zm.) zwana dalej: "u.t.d." w zw. z Ip. 5.11 pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie jest dopuszczalne dwukrotne nałożenie przewidzianej w lp. 5.11 pkt 3 stawki kary 350 zł, podczas gdy wskazany przepis wprost przewiduje sumowanie stawek za każde kolejne rozpoczęte 30 minut przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu liczone od 1 godziny i 30 minut przekroczenia, a co za tym idzie dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanego przepisu jest w sposób oczywisty sprzeczna z jego literalnym brzmieniem.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się – między innymi – do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało, zdaniem Sądu I instancji, wnioskować na tej podstawie, że jakkolwiek w odniesieniu do przypisanych stronie naruszeń przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 10 godzin oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy organ odwoławczy zasadnie zweryfikował wysokość kar nałożonych przez organ I instancji za poszczególne spośród tych naruszeń – co stanowiło zasadniczy powód wydania decyzji reformatoryjnej – to jednak w odniesieniu do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny w dniu 2 listopada 2021 r. nie uzasadnił, w sposób w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 700 zł – w miejsce kary w wysokości 1050 zł nałożonej przez organ I instancji – co nie mogło pozostawać bez wpływu na wniosek, że sam nie ustrzegł się naruszenia przepisu art. 92a ustawy o transporcie drogowym w związku z l.p. 5.11 pkt 3 jej załącznika nr 3. Tak nałożona kara stanowiła bowiem – zdaniem Sądu I instancji – dwukrotność wysokości kary określonej l.p. 5.11. pkt 3 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy. Według Sądu I instancji, z treści aktualnie obowiązującego opisu naruszeń zawartych w lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika odpowiednio, jaka jest wysokość jednostkowej kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, a w tym kontekście, że na gruncie naruszeń opisanych w lp. 5.11 ustawodawca nie operuje zwrotem wskazującym na konieczność następującego po sobie sumowania kar jednostkowych z pkt 1 - 3, co prowadzi do wniosku, że naruszenia opisane w lp. 5.11 pkt 1 - 3 mają charakter odrębny i stanowią tym samym odrębną podstawę nałożenia kar jednostkowych za opisane w nich naruszenia.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba stwierdzić, że podejście Sądu I instancji do zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przepisu art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 5.11 załącznika nr 3 do tej ustawy nie jest – zasadniczo – nieprawidłowe, a formułowane na jego podstawie wnioski uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, jakkolwiek – co trzeba podkreślić – nie z tych dokładnie powodów, które w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten eksponował.

Wobec treści postanowień lp. 5.11 pkt 1 - pkt 3 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz zawartych w nich opisów naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, a w tym kontekście wobec konwencji językowej, którą na ich gruncie operuje ustawodawca, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że naruszenia opisane w pkt 1 i pkt 2 lp. 5.11 wymienionego załącznika mają charakter uprzednich czynów współukaranych w relacji do naruszenia, którego znamiona zostały opisane w pkt 3 lp. 5.11 tego załącznika. Jest to, aż nadto oczywiste, gdy przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu "do mniej niż 30 minut" (pkt 1 lp. 5.11), a następnie o czas "od 30 minut do mniej niż 1 godziny i 30 minut" (pkt 2 lp. 5.11) zestawić z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, o którym jest mowa w pkt 3 lp. 5.11 – a mianowicie, z czasem "od 1 godziny i 30 minut". Tak określony czas prowadzenia pojazdu, a co za tym idzie przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o czas od 1 godziny i 30 minut, odpowiada bowiem – co jest oczywiste – sumie jednostek czasu przekroczenia prowadzenia pojazdu stanowiących elementy opisu odrębnych naruszeń, o których jest mowa odpowiednio w pkt 1 oraz w pkt 2 lp. 5.11 załącznika nr 3 wymienionej ustawy.

W korespondencji do powyższego trzeba również podkreślić, że w każdym przypadku przekroczenia określonych ustawą progów czasu prowadzenia pojazdu znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna – której wysokość jest motywowana, jak należałoby przyjąć, dłuższym czasem trwania naruszenia polegającego na przekroczeniu czasu prowadzenia pojazdu – co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Zwłaszcza, że dopuszczalność kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, jakkolwiek nie jest – co do zasady – wykluczona, to jednak musi wprost wynikać z regulacji ustawowej, a wniosku takiego nie uzasadnia jednak omawiana regulacja prawna, co wynika – jak podkreślono – z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb jej redakcji, a co za tym idzie dla potrzeb jej celów (por. również np. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1316/22, 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1316/20; 2 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1137/20).

Niemniej jednak – i zarazem w opozycji do stanowisko Sądu I instancji – trzeba stwierdzić, że opis znamion naruszenia z pkt 3 lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie został ograniczony wyłącznie do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o czas od 1 godziny i 30 minut, co jednocześnie nie sprzeciwia się wnioskowi, że w relacji do tego naruszenia, naruszenia opisane w pkt 1 i pkt 2 lp. 5.11 wskazanego załącznika mają charakter uprzednich czynów współukaranych.

Zgodnie z lp. 5.11 pkt 3 załącznika nr 3 wymienionej ustawy, karze pieniężnej podlega bowiem przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut".

Warunkiem koniecznym stwierdzenia zaistnienia tak opisanego naruszenia jest więc ustalenie, po pierwsze przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o czas od 1 godziny i 30 minut, zaś po drugie, ustalenie przekroczenia tak określonego czasu prowadzenia pojazdu, o kolejne rozpoczęte 30 minut, co aktualizuje przesłanki przypisania tego naruszenia oraz nałożenia kary pieniężnej.

Jeżeli przy tym podkreślić, że kara pieniężna jest nakładana "za każde rozpoczęte 30 minut", to wobec operowania przez ustawodawcę tego rodzaju konwencją językową za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że kara ta jest nakładana za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu, który w relacji do czasu od 1 godziny i 30 minut jest w każdym przypadku dłuższy o jednostkę czasu mierzoną od rozpoczęcia do zakończenia 30 minut – a mianowicie, o "każde rozpoczęte 30 minut" – oraz każdorazowo w wysokości 350 zł, co innymi słowy oznacza, że na gruncie omawianej regulacji prawnej odrębnej karze pieniężnej podlega każde odrębne naruszenie przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu, o którego odrębności w każdym przypadku decyduje przekroczenie tego czasu o "każde rozpoczęte 30 minut" od 1 godziny i 30 minut.

Jakkolwiek więc – jak wynika z powyższego – norma sankcjonująca rekonstruowana z art. 92a ust. 1 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 5.11 pkt 3 załącznika nr 3 do tej ustawy stanowi – może stanowić – podstawę nałożenia kary pieniężnej w wysokości stanowiącej wielokrotność kary określonej w wysokości 350 zł, a to wobec ustalenia zaistnienia – co trzeba podkreślić – więcej niż jednego naruszenia polegającego na przekroczeniu czasu prowadzenia pojazdu, który w relacji do czasu od 1 godziny i 30 minut jest w każdym odrębnym przypadku dłuższy o jednostkę czasu mierzoną od rozpoczęcia do zakończenia 30 minut, to jednak w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 700 zł stanowiącej dwukrotność kary pieniężnej określonej w l.p. 5.11 pkt 3 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy.

Ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – których prawidłowości Sąd I instancji nie podważył – stanowiły podstawę przypisania stronie naruszenia polegającego na przekroczeniu w dniu 2 listopada 2021 r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny, a więc innymi słowy tylko o jedną jednostkę czasu mierzoną od rozpoczęcia do zakończenia 30 minut w relacji do czasu od 1 godziny i 30 minut. Wobec tego, że karze pieniężnej podlega przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu "za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut", Sąd I instancji nie bez podstaw podważył prawidłowość działania organu administracji, które w analizowanym przypadku zmaterializowało się w nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 700 zł, która stanowiła dwukrotność kary określonej w l.p. 5.11 pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.