II SA/Ke 247/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2024-04-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Detka	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 62 poz 718; art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 198i ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morawicy z dnia 29 grudnia 2023 r. nr LXXIII/681/23 w przedmiocie ustalenia warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych będących własnością gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Morawica na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 29 grudnia 2023 r. Rada Miejska w Morawicy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) w oparciu o art. 198i i art. 198h ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", podjęła uchwałę nr LXXIII/681/23 w sprawie ustalenia warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych będących własnością Miasta i Gminy Morawica na rzecz użytkowników wieczystych, w ramach realizacji roszczenia. W § 1 uchwalono, że "określa się szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Morawica na rzecz ich użytkowników wieczystych, którzy w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r. wystąpią z żądaniem zawarcia umowy sprzedaży tych nieruchomości na ich rzecz w trybie określonym w przepisach Działu VIa ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...)". W § 3 przyjęto, że "uchwała wschodzi w życie z dniem podjęcia".

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, formułując zarzuty istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 146), dalej jako "u.o.n.", poprzez ich niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz błędnym wskazaniem w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia – podczas gdy uchwała jako akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jej wejście w życie jest uzależnione od takiego ogłoszenia. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał że ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter norm postępowania jest bowiem podstawową cechą aktów prawa miejscowego. Są to więc akty prawotwórcze zawierające co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter norm prawnych, faktyczne kształtowanie przez nie sytuacji prawnej adresatów mają zasadnicze znaczenie w procesie kwalifikacji poszczególnych regulacji i nadawanie im walorów prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, zwracając uwagę że

podstawę prawną ww. uchwały stanowią przepisy szczególne – to jest art. 198i i 198h ust. 2 u.g.n. Z tej przyczyny zaskarżona uchwała nie powinna być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uchwała ta nie zawiera bowiem elementu władztwa administracyjnego, nie kształtuje praw i obowiązków osób trzecich, nie ma generalnego i abstrakcyjnego adresata, określając jedynie sposób postępowania organu wykonawczego gminy w przypadku wystąpienia indywidualnego użytkownika wieczystego z żądaniem sprzedaży nieruchomości gruntowej, przy czym realizacja tego żądania następuje w drodze czynności cywilnoprawnych. Te zaś, w imieniu gminy, wykonuje jej organ wykonawczy. Zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", objętych zakresem kognicji sądu administracyjnego. Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego (art. 3 pkt 5 p.p.s.a.), ani innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 pkt 6 p.p.s.a ). Z tych przyczyn, skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.W przypadku niepodzielenia powyższego stanowiska organ wniósł o oddalenie skargi, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, który winien podlegać publikacji. Skarżący pominął, że uchwała dotyczy sfery wewnątrzorganizacyjnej, a jej adresatem jest organ wykonawczy gminy – jako właściwy do dokonywania czynności związanych ze sprzedażą nieruchomości gruntowych. Uchwała nie dotyczy praw oraz obowiązków użytkownika wieczystego, gdyż te wynikają z przepisów ustawy (art. 198g – 198l u.g.n.). Prawa i obowiązki użytkownika wieczystego nie mogą być modyfikowane uchwałą. Uchwała ma zatem charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, który nie podlega publikacji i wchodzi w życie z dniem podjęcia. W związku z tym, nieprzekazanie uchwały do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie skutkuje jej nieważnością. Potwierdzeniem stanowiska organu co do szczególnego charakteru prawnego zaskarżonej uchwały jest odmienny stan prawny dotyczący sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz użytkownika tego w trybie nieroszczeniowym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy. W przypadku tego trybu gmina jako właściciel nieruchomości gruntowych na podstawie własnych regulacji decyduje, czy dokonać sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego, czy odmówić sprzedaży. W celu równego traktowania użytkowników wieczystych ustawodawca zawarł w art. 32 ust. 1b u.g.n. upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad przeznaczania nieruchomości do sprzedaży użytkownikom wieczystym. Z podjętej uchwały użytkownicy wieczyści mogą wywodzić własne prawa i obowiązki – są zatem adresatami uchwały. Z tej przyczyny uchwała podjęta przez organ stanowiący na podstawie art. 32 ust. 1b ustawy stanowi akt prawa miejscowego. Nie można jednak pominąć, że określenie warunków sprzedaży na podstawie art. 198g ust. 1 u.g.n. nie jest tożsame z ustaleniem zasad przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży użytkownikom wieczystym na podstawie art. 32 ust. 1b u.g.n. Odmienny jest bowiem przedmiot i sposób regulacji w ramach upoważnień ustawowych – przy czym skarżący pominął specyfikę przedmiotu zaskarżonej uchwały. Ponadto, kolejną cechą aktu prawa miejscowego jest zasięg terytorialny na obszarze działania organu. Natomiast zasięg terytorialny zaskarżonej uchwały nie jest związany z obszarem działania Rady Miejskiej w Morawicy, gdyż uchwała (hipotetycznie) może mieć zastosowanie przy sprzedaży nieruchomości gruntowej położonej poza granicami administracyjnymi gminy Morawica. Wprawdzie rozważania te mają charakter hipotetyczny – gdyż Miasto i Gmina Morawica nie ustanowiła prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym jej własność, położonym poza granicami administracyjnymi – jednakże potwierdza to, że ocena charakteru prawnego zaskarżonej uchwały jest złożona i wymaga pogłębionej analizy. Końcowo, organ wskazał, że uchwała nie zawiera norm nakazujących lub zakazujących użytkownikom wieczystym określonego sposobu zachowania się. Postanowienia uchwały dotyczą:

wskazania bezprzetargowego trybu sprzedaży;

publikacji wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży;

sposobu przeprowadzenia rokowań;

podstawy zawarcia aktu notarialnego;

sposobu zapłaty ceny przez użytkownika wieczystego;

zapłaty kosztów aktów,

które nie rozstrzygają o statusie prawnym użytkownika wieczystego. Postanowienia uchwały nie stanowią nakazów, zakazów kierowanych do użytkownika wieczystego. Status prawny użytkownika wieczystego determinuje nie treść uchwały, ale przepisy ustawy, w tym art. 198g – 198l, art. 37 ust. 2, 35 ust. 1, 28 ust. 2, 28 ust. 3 u.g.n. W istocie zaś warunki sprzedaży nieruchomości gruntowej ustalane są w drodze dwustronnych rokowań. Dochodzenie przez użytkownika wieczystego żądania sprzedaży nieruchomości gruntowej w przypadku odmowy dokonania czynności przez organ wykonawczy gminy może być realizowane w drodze sądowej poprzez

powództwo cywilne. Natomiast fakt, że adresatem uchwały jest Burmistrz, skutkuje tym, iż zaskarżona uchwała nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Tryb postępowania określony w uchwale dotyczy wyłącznie Burmistrza, a wytyczne mają zastosowanie tylko w sytuacji zgłoszenia żądania przez indywidulanego użytkownika wieczystego. Z tych przyczyn uchwała ma wymiar jednorazowy, stanowiąc jedne wytyczne – raz dane – dla organu wykonawczego i zachowując aktualność względem wszystkich użytkowników wieczystych. W tym znaczeniu uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych (powtarzalnych).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na złożenie w tym zakresie przez stronę skarżącą stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwił się organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Morawicy nr LXXIII/68l/23 z dnia 29 grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych będących własnością Miasta i Gminy Morawica na rzecz użytkowników wieczystych, w ramach realizacji roszczenia. Zdaniem skarżącego uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy w § 3 tej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Organ nie zgadza się z tym poglądem utrzymując, że ww. uchwała nie zawiera elementu władztwa administracyjnego, nie kształtuje praw i obowiązków osób trzecich, nie ma generalnego i abstrakcyjnego adresata. Nie podlega zatem w ogóle zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jak również nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.n.). Art. 4 ust. 1 tej samej ustawy stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zarówno w zakresie dopuszczalności rozpoznania skargi przez Sąd (co kwestionował organ), jak i istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, było rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W razie pozytywnej odpowiedzi, za dopuszczalną w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należało bowiem uznać skargę wniesioną przez Prokuratora. Z kolei urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego

jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16).

Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2024 r., sygn. IV SA/Po 333/24 i przywołane tam orzecznictwo).

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano w pierwszej kolejności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Właściwym przepisem delegacyjnym podjętego aktu jest przepis art. 198i ust. 1 u.g.n., który stanowi że odpowiednia rada albo sejmik w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo zobowiąże, w drodze uchwały, organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia.

W niniejszym przypadku Rada Miejska w Morawicy wybrała pierwszy z przewidzianych w przytoczonym właśnie przepisie sposobów określenia warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, tj. sama określiła te warunki w drodze uchwały. W ocenie Sądu już sama ta okoliczność jednoznacznie wskazuje, że podejmowany akt określa warunki sprzedaży w sposób generalny – w odróżnieniu od zarządzeń organu wykonawczego, w sytuacji gdyby ten organ został zobowiązany do określania tych warunków przez radę miejską w razie wyboru drugiej z opcji przewidzianych w art. 198i ust. 1 u.g.n. Pierwsza z nich natomiast, zastosowana w rozpatrywanej sprawie, już poprzez treść delegacji – jak słusznie wskazuje skarżący – przesądza, że podjęta uchwała ma dotyczyć warunków, a zatem uogólnionych zasad czy reguł sprzedaży, co w sposób oczywisty wskazuje, że akt taki nie może wyczerpać się w pojedynczym wykorzystaniu, lecz ma mieć niejednokrotne, powtarzalne zastosowanie do określonej kategorii adresatów, w powtarzających się sytuacjach. Jednocześnie, regulując warunki (a nie np. wyłącznie tryb czy procedurę) sprzedaży nieruchomości gruntowych będących własnością Miasta i Gminy Morawica na rzecz użytkowników wieczystych, uchwała z samego założenia jest skierowana zarówno do organu wykonawczego gminy, jak i – wbrew twierdzeniu organu – do wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, które mogą podlegać sprzedaży. Jeśli podjęta uchwała nie spełnia powyższych wymogów to w ocenie Sądu nie wypełnia delegacji ustawowej przewidzianej w art. 198i ust. 1 u.g.n., co także samo w sobie winno powodować stwierdzenie jej nieważności.

Należy jednak zauważyć, że w zaskarżonej uchwale przykładowo w jej § 1 ust. 9 i 10 postanowiono, że cena nieruchomości będzie płatna jednorazowo w pełnej wysokości na rachunek Miasta i Gminy Morawica, najpóźniej w dniu poprzedzającym sporządzenie aktu notarialnego (ust. 9). Termin uiszczenia ceny nieruchomości, o którym mowa w ust. 9 uznaje się za zachowany o ile środki znajdą się na rachunku Miasta i Gminy Morawica, najpóźniej w dniu poprzedzającym sporządzenie aktu notarialnego. § 1 ust. 12 i 13 uchwały stanowią o dopłacie do wartości nieruchomości w przypadku przekroczenia limitu pomocy de minimis oraz o tym, że dopłata będzie uiszczana jednorazowo w pełnej wysokości na rachunek Miasta i Gminy Morawica, w terminie 14 dni od dnia nabycia nieruchomości gruntowej. Jednocześnie, zgodnie z § 1 ust. 14, użytkownik wieczysty ponosi koszty wyceny nieruchomości gruntowej, zlecanej przez Gminę w toku postępowania, koszty notarialne umowy sprzedaży oraz opłaty sądowe związane z wpisami w księdze wieczystej. W ocenie Sądu trudno uznać, że powyższe zapisy uchwały nie są skierowane i nie dotyczą uprawnień i obowiązków adresatów spoza struktury administracji, tj. użytkowników wieczystych nieruchomości.

W świetle powyższych uwag w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację argumentacja organu podniesiona w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim nie można uznać, że zaskarżona uchwała stanowi wyłącznie akt kierownictwa wewnętrznego, a zatem jej adresatem jest jedynie Burmistrz, że ma ona wymiar jednorazowy i nie zawiera norm abstrakcyjnych, powtarzalnych. Takie twierdzenia przeczą samej istocie tej uchwały, określonej przepisem art. 198i ust. 1 u.g.n. Gdyby uznać, że status prawny użytkownika wieczystego regulują wyłącznie przepisy u.g.n., a warunki sprzedaży nieruchomości ustalane są w drodze dwustronnych rokowań, podejmowanie uchwały na podstawie ww. przepisu, jasno określającego zakres delegacji jako ustalenie "szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych", byłoby zbędne. Powyższej oceny nie zmienia ani fakt, że – jak podnosi organ – uchwała hipotetycznie może mieć

zastosowanie przy sprzedaży nieruchomości położonej poza granicami gminy Morawica (choć Burmistrz sam przyznał, że Miasto i Gmina Morawica nie ustanowiła prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym jej własność położonym poza granicami gminy), fakt że art. 198h ust. 2 u.g.n. określa sposób ustalenia ceny nieruchomości, ani też odrębna regulacja w art. 32 u.g.n. sytuacji gdy użytkownikom wieczystym nie przysługuje roszczenie o nabycie własności gruntu, którego są wieczystymi użytkownikami, gdzie w ust. 1b przewidziano delegację do ustalenia zasad przeznaczania do sprzedaży nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste oraz szczegółowych wytycznych sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych. Niezrozumiały jest także argument odnoszący się do faktu, że uchwała określa warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych, a nie warunki ich nabywania przez użytkownika wieczystego, skoro umowa sprzedaży ze swej istoty jest umową dwustronną i siłą rzeczy prowadzi do nabycia przez kupującego przedmiotu sprzedaży.

W rezultacie uzasadnione jest przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (takie samo stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z 16 maja 2024 r., sygn. II SA/Kr 431/24) – co przesądza o możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, a także implikuje konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Bezspornym jest zaś, że Rada Miejska w Morawicy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (w § 3 uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia). Dlatego należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności tego aktu w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez organ kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku), obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).