III OSK 2166/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-10-11	
Data wpływu	2023-08-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II SAB/Ke 61/23	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 58 § 1 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 61/23 o odrzuceniu skargi A.W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 31 maja 2023 r., II SAB/Ke 61/23 odrzucił skargę A.W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zwrócił A.W. kwotę 100 złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od skargi.

A.W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że 13 grudnia 2022 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej obejmującej zbiory danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że ujawnione w "Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych" adresy usług pobierania nie zapewniają dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi otrzymała informację, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. Podniosła, że pod wskazanym adresem usługi pobierania nie uzyskała wnioskowanych informacji (danych) publicznych. Na dzień składania skargi organ nadal nie udostępnia informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego, co jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie odrzucenie z uwagi na fakt, że informacja została udzielona, ale nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale na podstawie ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 2021 r. poz. 214, dalej: "u.i.i.p.") i rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, niniejsza skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych bowiem Sąd nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się do oceny prawidłowości prowadzenia przez Wójta Gminy [...] udostępnianego zbioru danych przestrzennych. Organ wniósł także o niewymierzanie mu grzywny i niezobowiązywanie do udzielenia informacji, gdyż została ona udzielona.

Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") wskazał, że skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p."), poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, informując że ujawnione w "Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych" adresy usług pobierania nie zapewniają dostępu do ww. zbiorów.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ pismem z 27 grudnia 2022 r. poinformował skarżącą, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony za pomocą usługi pobierania WFS. W ocenie skarżącej tak udostępnione dane są niepełne i nieadekwatne. Sąd pierwszej instancji jednak stanął na stawisku, że nie może oceniać tych okoliczności przez pryzmat przepisów ustawy o odstępie do informacji publicznej albowiem przepisy te – z uwagi na istnienie regulacji szczególnych oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – nie znajdują w tym przypadku zastosowania.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca oparła swoje żądanie udostępnienia zbioru danych na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo jednak powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżyła go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na odrzuceniu jako niedopuszczalnej skargi na działania Wójta Gminy [...] w przedmiocie niezapewnienia dostępu do danych przestrzennych w drodze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na możliwość skorzystania przez skarżącą z prawa do informacji na podstawie art. 67c ust. 3 u.p.z.p., w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy dostępu do zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wyłączają automatycznie możliwości w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do skorzystania z prawa dostępu do informacji publicznej. Przedmiotowe wyłącznie ma miejsce wtedy, gdy żądana informacja w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści się zarazem w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co nie ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. żądana przez skarżącą informacja wykracza poza zakres przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są właściwe do jej uzyskania;

b. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 oraz 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje skarga z uwagi na to, że czynności udostępniania przez właściwe organy informacji zgromadzonych w zbiorach danych przestrzennych nie mają charakteru indywidualnego, w sytuacji, gdy:

i. czynności te w niniejszej sprawie były skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, a mianowicie do skarżącej,

ii. przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ogranicza możliwości zaskarżania aktów lub czynności organów jedynie do takich, które mają charakter indywidualny; możliwe jest na jego podstawie kwestionowanie na drodze sądowej także innych działań organów, które naruszają uprawnienia osób którym przysługują, wynikające z przepisów prawa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 67c ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, osiągalne są w innym trybie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 67c ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie, w sytuacji, żądana informacja wykracza poza zakres art. 67c ust. 3 u.p.z.p. i nie można jej uzyskać w tym trybie, co uzasadnia zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wówczas brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03). Podobnie w przypadku, gdy wprawdzie żądana informacja jest informacją publiczną, jednakże organ nią nie dysponuje, nie ma wówczas obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie (por. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 289/02).

Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) wskazał, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Oznacza to, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający.

Wobec tego adresat wniosku, jeżeli nie może udostępnić informacji ze względu na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę pismem. Ewentualna zaś kontrola takiego sposobu załatwienia wniosku o uzyskanie dostępu do informacji publicznej odbywa się podczas rozpoznania skargi na bezczynność.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącej z 13 grudnia 2022 r. informacja stanowi informację publiczną oraz w związku z tym, czy Wójt Gminy [...] zobowiązany był, na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do jej udostępnienia. W przypadku uznania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bądź dostęp do informacji następuje w trybie innych przepisów, to powinien rozpoznać skargę merytorycznie, a nie odrzucać jako niedopuszczalną.

Za zasadne zatem należało uznać zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Prawo do Sądu nie zostało w żaden sposób skarżącej ograniczone. Skarżąca miała możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu oraz po jej odrzuceniu, skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który został sformułowany w pkt. III. skargi kasacyjnej, gdyż zagadnienie to znajduje się na obecnym etapie postępowania, poza zakresem rozważań NSA, bowiem nie mieści się on w granicach sprawy. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczały się bowiem wyłącznie do kwestii natury formalnej. Tym samym NSA, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, nie mógł wypowiedzieć się czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną i czy wniosek ten został załatwiony zgodnie z żądaniem skarżącej.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.